Komisyjny projekt ustawy o dzierżawie rolniczej

wskazano wyżej, przepisy ustawy z 19 października 1991 r. a tylko przepisy
Kodeksu Cywilnego, nie uwzględniające specyfiki dzierżaw rolnych.
6. W konsekwencji dzierżawa rolnicza w Polsce, instytucja o coraz większym
ekonomicznym i społecznym znaczeniu, nie dysponuje aktualnie własną regulacją,
uwzględniającą specyfikę organizacji gospodarstw rolnych i procesów
produkcyjnych w rolnictwie. Zapełnienie tej luki w polskim ustawodawstwie
rolnym od wielu lat wskazywane jest w literaturze fachowej jako sprawa pilna,
która jednakże, jak dotąd nie doczekała się realizacji. Niniejszy projekt stanowi
jedną z pierwszych prób jej wypełnienia.
7. Wprowadzając nową, odrębną instytucję dzierżawy rolniczej projekt nie przewiduje
całościowej regulacji tej instytucji. Nie ingeruje w przepisy Kodeksu cywilnego
dotyczące dzierżawy gruntów rolnych, ani też nie narusza przepisów ustawy z 19
października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu
Państwa, które pozostawia bez zmiany, co przyspieszy niewątpliwie i ułatwi proces
legislacyjny. Do niniejszego projektu przeniesiono jedynie art. 3 ustawy z 11
kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego regulujący ustawowe prawo
pierwokupu przysługujące dzierżawcom prywatnych gruntów rolnych. Zasada
kompletności i jednolitości legislacji przemawia bowiem w sposób niewątpliwy za
tym, by tak ważna dla pozycji prawnej dzierżawcy nieruchomości rolnej instytucja
ustawowego prawa jej pierwokupu znalazła się w ustawie o dzierżawie rolniczej, a
nie w akcie odrębnym, realizującym inne cele.
8. Pozostawienie w projekcie w stanie niezmienionym przepisów ustawy z 19
października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
nie zwalnia jednakże ustawodawcy od podjęcia ważkiej decyzji, że nowe zasady
regulacji dzierżawy rolniczej zawarte w projekcie mają znaleźć zastosowanie także
do dzierżawy nieruchomości rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności
Rolnej Skarbu Państwa. Projekt wprowadza bowiem szeroką gamę przepisów
dotyczących dzierżawy rolniczej, których nie znajdziemy ani w Kodeksie
cywilnym ani w ustawie z 19 października 1991 r. Potrzebna jest zatem wyraźna
decyzja ustawodawcy, czy te nowe zasady wprowadzone odnośnie dzierżawy
rolniczej mają mieć zastosowanie nie tylko do dzierżaw gruntów prywatnych lecz
także do dzierżaw gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności
Rolnej Skarbu Państwa.
Projekt przyjmuje następującą regulację tej kwestii -
a) utrzymuje w mocy i nie narusza postanowień ustawy z 19 października 1991
r. dotyczących dzierżawy gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności
Rolnej Skarbu Państwa,
b) przyjmuje zasadę, że w kwestiach nieuregulowanych odmiennie ustawą z 19
października 1991 r. nowe rozwiązania dotyczące dzierżawy rolniczej
zawarte w projekcie będą miały zastosowanie także do dzierżawy gruntów
wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
20


Wypada zdać sobie sprawę, że projekt zawiera szereg rozwiązań, które łagodzą
nieco właścicielski charakter modelu dzierżawy rolniczej właściwy polskiemu
ustawodawstwu rolnemu, a zwłaszcza ustawie z 19 października 1991 r. i
starają się znaleźć wyważony kompromis pomiędzy pozycją prawną, interesami
dzierżawcy i wydzierżawiającego, dążąc do tego, by zapewnić w miarę
możliwości równą ochronę interesów obu stron. Dotyczy to zwłaszcza
wewnętrznej struktury umowy dzierżawy rolniczej, praw i obowiązków stron w
zakresie nakładów na przedmiot dzierżawy, rozliczeń z tego tytułu, zakresu
swobody gospodarczej dzierżawcy na dzierżawionym gruncie, dziedziczenia
praw ze stosunku dzierżawy itd. Wyłączenie z pod nowego systemu prawnej
regulacji dzierżawy rolniczej, szerokiej, gospodarującej na największym areale
grupy dzierżawców gruntów państwowych, prowadziło by niewątpliwie do
dyskryminacji tej grupy i z pewnością było by trudne do pogodzenia z art. 23
Konstytucji zwłaszcza, że dzieje się to z zachowaniem aktualnie
obowiązujących przepisów ustawy z 19 października 1991r.
9. Przystępując do opracowania struktury wewnętrznej umowy dzierżawy
rolniczej, bo takie jest główne zadanie niniejszego projektu, ustawodawca musi
stanąć w obliczu zasadniczego wyboru:
a) pójdzie w kierunku romańskiego, a częściowo i anglosaskiego, modelu
dzierżawy, który opiera się na szeroko ujętej ochronie dzierżawcy kosztem
uprawnień właścicielskich,
b) oprze się bardziej na germańskim modelu dzierżawy, który w znacznej mierze
jest modelem właścicielskim.
Jako
model
właścicielski,
dający
pierwszeństwo
uprawnieniom
wydzierżawiającego określić należy także aktualny polski model dzierżawy, a w
konsekwencji także dzierżawy gruntów rolnych.
10. W projekcie starano się pójść w kierunku pośrednim, w pewnej mierze
kompromisowym. Mając na uwadze dotychczasową praktykę i zwyczaje przyjęte
wśród adresatów projektu, zachowano podstawowe uprawnienia właścicielskie
(bardzo ograniczone w modelu romańskim ) takie jak wpływ na kierunki procesu
produkcyjnego na dzierżawionym gruncie, zakres inwestycji i nakładów
dokonywanych przez dzierżawcę, ograniczoną możliwość poddzierżawy gruntu.

11. Równocześnie dotychczasowe uprawnienia dzierżawcy starano się nie tylko
chronić lecz także rozszerzyć:
a) po pierwsze, poprzez stworzenie i uregulowanie po raz pierwszy
szczególnej, odrębnej instytucji dzierżawy rolniczej precyzującej istotne
elementy stosunku prawnego dzierżawy rolniczej, dotychczas pomijane
przez ustawodawcę polskiego milczeniem. Stworzy to dzierżawcom
możliwość wyboru nowych, korzystniejszych dla nich rozwiązań w
podstawowych kwestiach, do których w chwili obecnej znajdują
odpowiednie zastosowanie przepisy o najmie,
21

b) po drugie, poprzez wyposażenie dzierżawcy rolnego w poszerzone
uprawnienia odnośnie kształtu procesu produkcyjnego, wyboru kierunków
produkcji, nakładów usprawniających proces produkcyjny, poddzierżawy
(ale tylko odnośnie dzierżaw długoterminowych) - trudno bowiem
wyposażać w takie uprawnienia dzierżawcę, który przejmuje grunty na
krótkie, kilkuletnie okresy.
Utrzymano jednakże zasadę wymogu zgody wydzierżawiającego zezwalając
równocześnie dzierżawcy, w przypadku braku takiej zgody, na odwołanie się do
sądu, określając przy tym kryteria, którym powinien się kierować sąd orzekając w
sprawie. Przewidziano w takim postępowaniu obowiązkowy udział biegłych i
przedstawicieli Izb Rolniczych. Sąd winien stwierdzić w szczególności, czy
postulaty dzierżawcy są gospodarczo uzasadnione i czy nie naruszają istotnych
interesów wydzierżawiającego.

12. Do istotnych rozwiązań zawartych w projekcie, wypełniających luki w polskiej
regulacji dzierżawy rolniczej zaliczyć należy:
a) przyjęcie dwóch odrębnych reżimów prawnych dla dzierżawy
krótkoterminowej (6 miesięcy do 5 lat) i dzierżawy długoterminowej (5 –
30 lat),
b) wprowadzenie dzierżawy długoterminowej dającej dzierżawcy możliwość
swobodniejszej działalności produkcyjnej na dzierżawionym gruncie, a
ponadto przyznanie dzierżawcy długoterminowemu ochrony prawnej
wobec osób trzecich w takim zakresie w jakim przysługuje ona
właścicielowi,
c) rozszerzenie wymogu formy pisemnej umowy dzierżawy, a w wypadku
dzierżaw długoterminowych wprowadzenie wymogu formy notarialnej i
wprowadzenie możliwości ujawniania dzierżaw rolnych w księgach
wieczystych, zwiększy bezpieczeństwo obrotu zwłaszcza jeśli chodzi o
nabywców nieruchomości rolnych objętych, w momencie nabycia,
dzierżawą,
d) wprowadzenie szczegółowych zasad ustalania czynszu dzierżawnego,
których brak jest obecnie uciążliwy dla dzierżawców, a dotyczy
zwłaszcza zmiany czynszu w przypadku poczynienia na gruncie nakładów
lub wypadków losowych obniżających dochodowość z przedmiotu
dzierżawy.
e) ustalenie szczegółowych zasad dokonywania przez strony, przy
zakończeniu stosunku dzierżawy, rozliczeń z tytułu nakładów
dokonanych przez dzierżawcę na dzierżawionym gruncie,
22

f) ustalenie szczegółowych zasad i terminów zakończenia stosunku
dzierżawy jak również podstaw jego zakończenia bez zachowania
terminów wypowiedzenia,
g) określenie skutków prawnych śmierci stron stosunku dzierżawy rolniczej
w trakcie jej trwania i skutków prawnych przeniesienia własności
przedmiotu dzierżawy rolniczej w trakcie jej trwania.
h) przyznanie dzierżawcy długoterminowemu ustawowego prawa
pierwszeństwa w przypadku gdyby po zakończeniu stosunku dzierżawy
dotychczasowy wydzierżawiający zamierzał ponownie oddać grunt, czy
też gospodarstwo w dzierżawę, do którego to prawa stosuje się
odpowiednio przepisy o ustawowym prawie pierwokupu.
13. Projekt wprowadza nowy, szczegółowy reżim prawny dzierżawy rolniczej
zapełniający poważne luki jakie istniały w polskim ustawodawstwie dotyczącym
dzierżawy. Stąd kapitalne znaczenie mieć będzie rozstrzygnięcie na ile zasady
zawarte w projekcie, jeżeli nabiorą mocy ustawy, stosować się będą do umów
dzierżawy rolniczej zawartych przed wejściem projektu w życie, a realizowanych i
stosowanych jeszcze w momencie jego wejścia w życie. Powołać by się tu trzeba
na art. L przepisów wprowadzających kodeks cywilny, który do umów dzierżawy
zawartych przed wejściem Kodeksu cywilnego w życie nakazuje, bez żadnych
wyjątków stosować nowe przepisy. Wydaje się jednak, że przeniesienie dyspozycji
art. L p.w.k.c. w warunki dzierżawy rolniczej byłoby zbyt daleko idącą ingerencją
w treść tych umów. Przełamywało by zasadę swobody umów, stabilności i zaufania
do porządku prawnego. Przepisy zawarte w projekcie mają co prawda w
przeważającej części charakter iuris dispositivi jednakże pewna ich część ma
charakter bezwzględnie obowiązujący, jak na przykład przepisy odnoszące się do
formy umowy. W gruncie rzeczy nie można narzucać stronom, które zawarły
umowę dzierżawy w oparciu o odmienny porządek prawny nowych zasad, które
wyłączają postanowienia przyjęte w umowie. Z drugiej strony trudno wyłączać
liczną rzeszę aktualnych dzierżawców z pod działania nowego reżimu dzierżaw
rolniczych bardziej uwzględniającego specyfikę dzierżaw rolnych i w
przeważającej mierze dla nich, bardziej korzystnego. Stąd w projekcie przyjęto
zasadę, że postanowienia projektu, po ich wejściu w życie, będą miały
zastosowanie także do „dawnych” umów dzierżawy, ale tylko w tym zakresie w
jakim nie pozostają w sprzeczności z wyraźnymi postanowieniami tych umów.

14. Projekt ustawy spełnia wymogi aktu prawnego regulującego kompleksowo
zagadnienia w nim poruszane i na tyle szczegółowo, że nie zawiera dyspozycji w
zakresie konieczności wydania przepisów wykonawczych.

15. Projekt ustawy jest zgodny z prawem Unii Europejskiej. Stanowi przynajmniej
częściowe dostosowanie regulacji dzierżaw rolnych w Polsce do standardów
europejskich. Do tej pory ustawodawstwo polskie jest odosobnionym przykładem
23

w porównaniu z ustawodawstwem krajów Unii Europejskiej i większości innych
krajów na świecie, gdzie regulacje dzierżaw rolnych, zawarte są w odrębnych,
rozbudowanych aktach prawnych o charakterze legis specialis, uwzględniających
w pełni specyfikę stosunków produkcyjnych w rolnictwie.

16. W zakresie skutków finansowych projektowanej ustawy należy stwierdzić, że
rozwiązania zawarte w projekcie nie powodują skutków finansowych. Dlatego
projekt ustawy nie pociąga za sobą obciążenia budżetu państwa oraz budżetów
jednostek samorządu terytorialnego. Uzasadniona jest natomiast opinia, że
umocnienie instytucji dzierżawy rolnej będzie korzystne, gdyż dzierżawa rolnicza,
zapewni w perspektywie stałe i systematyczne wpływy do budżetu środków
pieniężnych pochodzących bezpośrednio lub pośrednio z czynszów dzierżawnych.
Niemniej jednak skutki finansowe tego rodzaju nie są możliwe do szczegółowego
wyliczenia. Podkreślić, należy że proponowane rozwiązanie jest lepsze od
jednorazowych wpływów pochodzących z transakcji sprzedaży gruntów.
Gospodarstwa dzierżawców będą oczywiście zmuszone zwiększyć wydatki
związane z opłatami notarialnymi i sądowymi ale będą one mogły być
zrekompensowane zwiększonymi wpływami z tytułu poprawy efektywności
gospodarowania.

17. W zakresie skutków społecznych i gospodarczych oczekuje się, że ustawa
przyspieszy przemiany agrarne i ograniczy możliwość nabywania nieruchomości
rolnych przez cudzoziemców oraz osoby nieuprawnione, nabywające je w innych
celach niż prowadzenie produkcji rolnej. Należy dodać, że przepisy ustawy będą
obowiązywały zarówno obywateli polskich, jak i cudzoziemców zamierzających
wydzierżawić ziemię w Polsce.
Dzierżawa jest dogodnym sposobem użytkowania nieruchomości rolnych gdyż w
przeciwieństwie do transakcji kupna nie wymaga angażowania jednorazowo
znacznego kapitału, a posiadane przez dzierżawcę środki mogą być przeznaczone
na inwestycje w gospodarstwie lub zakupy obrotowych środków produkcji.
Przyspiesza to bardzo rozwój takiego gospodarstwa. Jednocześnie należy dodać, że
czynsze stanowią dla wydzierżawiającego stałe źródło dochodów, a przedmiot
dzierżawy nie traci na wartości. W długiej perspektywie stanowią wyższy dochód
dla wydzierżawiającego niż dochód z jednorazowej transakcji jaką jest sprzedaż.
Instytucja dzierżawy jest dobrze odbierana i oceniana przez środowisko wiejskie. Z
dotychczasowych doświadczeń wynika, że mimo braku gwarancji, że raz
wydzierżawiona ziemia przerodzi się w „wieczną” dzierżawę to jednak dzierżawcy
generalnie rzetelnie wywiązują się z zobowiązań, a o dzierżawione grunty dbają jak
o swoje. Dlatego też stworzenie poprzez ustawę stabilnych warunków
gospodarowania
wpłynie na zwiększenie w gospodarstwach nakładów
inwestycyjnych i umożliwi ich racjonalne urządzanie co doprowadzi do poprawy
poziomu efektywności produkcji. W efekcie wiele takich gospodarstw stanie się
konkurencyjnymi nawet w skali Unii Europejskiej. Silne, sprawne ekonomicznie
gospodarstwa i przedsiębiorstwa rolnicze są źródłem przemian społecznych na wsi,
24