Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych

Druk nr 2718


Warszawa, 22 lipca 2014 r.
SEJM

RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VII kadencja









Pani

Ewa Kopacz

Marszałek Sejmu

Rzeczypospolitej Polskiej




Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. i na podstawie art. 32 ust. 2 regulaminu Sejmu niżej podpisani
posłowie wnoszą projekt ustawy:

-
o zmianie ustawy o finansach
publicznych.

Do reprezentowania wnioskodawców w pracach nad projektem ustawy
upoważniamy pana posła Piotra Zgorzelskiego.



(-) Bartłomiej Bodio; (-) Krzysztof Borkowski; (-) Artur Bramora; (-) Jan
Bury; (-) Dariusz Cezar Dziadzio; (-) Jarosław Górczyński; (-) Eugeniusz
Tomasz Grzeszczak; (-) Stanisław
Kalemba;
(-) Mieczysław
Kasprzak; (-) Eugeniusz Kłopotek; (-) Jan Łopata; (-) Mieczysław Marcin
Łuczak; (-) Krystyna Ozga; (-) Mirosław Pawlak; (-) Waldemar
Pawlak; (-) Janusz Piechociński; (-) Henryk Smolarz; (-) Zbigniew
Sosnowski;
(-) Franciszek Jerzy Stefaniuk; (-) Halina Szymiec-
Raczyńska; (-) Piotr Walkowski; (-) Piotr Zgorzelski; (-) Józef Zych.





Projekt
Ustawa

z dnia …… 2014 r.
o zmianie ustawy o finansach publicznych




Art. 1. W art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych wprowadza się
następujące zmiany:

1) ust. 1 otrzymuje brzmienie:

„1. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego
realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku
budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym:
1) spłat rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, wraz z
należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 i
art. 90,
2) wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz
art. 90 wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych emitowanych na cele
określone w art. 89 ust. 1 i art. 90,
3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji
pomniejszonych o ewentualne przychody z tytułu zaciągnięcia kredytów i pożyczek oraz
wyemitowania papierów wartościowych na cele, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 3, do
planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla
ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży
majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące inne niż wypłata odsetek od kredytów i
pożyczek, odsetek i dyskonta od papierów wartościowych oraz spłaty kwot wynikających z
udzielonych poręczeń i gwarancji, do dochodów ogółem budżetu, obliczoną według wzoru:
� + � − �
�
��
�� 1
≤ 3��
��
∙ � �−1 + ���−1 − (���−1 − ��−1)
�−1 + ���−2 − (���−2 − ��−2)
��
+
�−1
���−2
���−3 + ���−3 − (���−3 − ��−3)
+
��
�
�−3

gdzie poszczególne symbole oznaczają:
R - planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek, o których
mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, oraz wykupów papierów wartościowych emitowanych
na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90,
1

O - planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1
i art. 90, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89
ust. 1 i art. 90 oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji,
P – planowaną na rok budżetowy łączną kwotę przychodów z tytułu zaciągnięcia kredytów i
pożyczek oraz wyemitowania papierów wartościowych na cele, o których mowa w art. 89 ust. 1
pkt 3,
D - dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym,
Db -dochody bieżące,
Sm - dochody ze sprzedaży majątku,
Wb - wydatki bieżące,
n - rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-1 - rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-2 - rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata,
n-3 - rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata.”;


2) po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu:
„2a. Przy obliczaniu relacji, o której mowa w ust. 1, nie uwzględnia się kredytów, pożyczek i
papierów wartościowych odpowiednio zaciągniętych lub wyemitowanych na realizację
zobowiązań przejętych przez daną jednostkę samorządu terytorialnego od samodzielnego
publicznego zakładu opieki zdrowotnej w związku z jego likwidacją lub przekształceniem.”;

3) ust. 3a otrzymuje brzmienie:
„3a. Ograniczenia określonego w ust. 1 nie stosuje się także do wykupów papierów
wartościowych, spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami i dyskontem,
odpowiednio emitowanych lub zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu,
projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 30% kosztów kwalifikowalnych ze środków, o
których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, w części odpowiadającej wydatkom na wkład krajowy
finansowanych tymi zobowiązaniami. W przypadku programu, projektu lub zadania
przynoszącego dochód, poziom finansowania ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2,
ustala się po odliczeniu zdyskontowanego dochodu obliczanego zgodnie z przepisami Unii
Europejskiej dotyczącymi takiego programu, projektu lub zadania, a kwotę wydatków na wkład
krajowy ustala się w wysokości jaka wynikałaby, gdyby poziom finansowania ze środków, o
których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, obliczony został bez uwzględnienia zdyskontowanego
dochodu.”;


4) po ust. 3a dodaje się ust. 3b w brzmieniu:
„3b. Ograniczenia określonego w ust. 1 nie stosuje się również do wykupów papierów
wartościowych, spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami i dyskontem,
odpowiednio emitowanych lub zaciągniętych na potrzeby realizacji inwestycji, która:
1) jest niezbędna do dostosowania istniejącej infrastruktury do standardów określonych
przepisami prawa powszechnie obowiązującego lub
2) jest współfinansowana w co najmniej 30% kosztów z bezzwrotnych środków zewnętrznych,
inne niż wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2, jeżeli dodatkowo spełnia jeden z następujących
warunków:
a) służy realizacji zobowiązań międzynarodowych Polski, w szczególności w zakresie
zbiorowego odprowadzania ścieków i gospodarki odpadami,
2

b) służy poprawie dostępności komunikacyjnej danego terenu.”.


Art. 2. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, przy czym po raz pierwszy ma
zastosowanie do budżetu na rok 2015.


























3

UZASADNIENIE


Wyjaśnienie potrzeby i celu wydania ustawy


Nadmierne zadłużenie jednostki samorządu terytorialnego może doprowadzić do utraty przez
nią zdolności do obsługi zaciągniętych zobowiązań – co byłoby sytuacją bardzo niekorzystną z punktu
widzenia danej wspólnoty samorządowej. Nie może zatem budzić wątpliwości istnienie limitów
ograniczających poziom zadłużenia poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Limity te
muszą być jednak ustalone w sposób racjonalny, dokonując wzajemnego wyważenia takich wartości
jak bezpieczeństwo finansowe i zdolność do inwestowania w przedsięwzięcia rozwojowe. W ocenie
projektodawców limity określone w obecnie obowiązującym art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009
roku o finansach publicznych kładą nadmierny nacisk na bezpieczeństwo finansowe kosztem szans
rozwojowych. Wyraźnie tego dowodzi tak spojrzenie historyczne, jak postulaty poszczególnych
korporacji samorządowych oraz prace doktryny.
Patrząc historycznie warto przypomnieć, że pierwsze limity zadłużenia jednostek samorządu
terytorialnego został wprowadzony jeszcze przed II wojną światową. Ustawa z dnia 17 marca 1932
roku o zmianie niektórych przepisów ustaw, dotyczących finansów komunalnych (Dz.U. Nr 25, poz.
223) przyjęła zasadę, że raty amortyzacyjne i odsetki od zaciągniętych długów długoterminowych nie
mogą przekroczyć 25% dochodów zwyczajnych danej jednostki (w dzisiejszej terminologii:
dochodów własnych).
Bezpośrednio po reaktywowaniu samorządu terytorialnego w 1990 roku wprowadzono bardzo
liberalne ograniczenia dotyczące możliwości zadłużania – z biegiem czasu ulegały one sukcesywnemu
zaostrzaniu. Ostatecznie ukształtowały się dwa kryteria ilościowego ograniczenia zadłużenia. W
uproszczeniu (pomijając zmiany dotyczące terminów ustalania spełnienia kryteriów, czy też
poszerzanego katalogu wyłączeń) były to:
• limit środków wydatkowanych na obsługę długu (spłatę rat kapitału oraz odsetki i dyskonto, a
także potencjalne kwoty spłat udzielonych poręczeń i gwarancji) w danym roku kalendarzowym
na poziomie 15% dochodów ogółem – wprowadzony po raz pierwszy ustawą z dnia 10 grudnia
1993 roku o finansowaniu gmin (Dz.U. Nr 129, poz. 600);
• limit poziomu długu na poziomie 60% dochodów ogółem – wprowadzony ustawą z dnia 26
listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014).
Limity te obowiązywały do końca 2013 roku.
Zmianę przyniosła ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, która w miejsce
dotychczasowych sztywnych parametrów wprowadziła limity uzależnione od sytuacji ekonomicznej
danej jednostki samorządu terytorialnego. Sam kierunek zmian został powszechnie oceniony
pozytywnie; krytyczne oceny zebrał natomiast sam wzór służący do wyznaczania dopuszczalnego
poziomu zadłużenia – w szczególności z tego powodu, że prowadził on do znaczącego obniżenia
zdolności jednostek samorządu terytorialnego do zaciągania kredytów. Nie jest to ocena gołosłowna.
Biuro Analiz Sejmowych zwracało na to uwagę już w roku 2012. W ostatnim czasie dr Marcin
Wiśniewski z Katedry Teorii Pieniądza i Polityki Pieniężnej Uniwersytetu Ekonomicznego w
Poznaniu przeprowadził ostatnio obszerną analizę porównawczą skutków wdrożenia nowego
algorytmu wyznaczania dopuszczalnego poziomu zadłużenia. Wykazał on w szczególności, iż:

1 K.Marchewka-Bartkowiak, M.Wiśniewski, Indywidualny wskaźnik zadłużenia jst – ocena krytyczna i
propozycje zmian, Analizy BAS z 2012 r. nr 21 (88), s. 6
2 M.Wiśniewski, Dług samorządowy i jego limity w świetle wieloletnich prognoz finansowych jednostek
samorządu terytorialnego w Polsce, Finanse komunalne z 2014 r., nr 4, s. 20-29
4