Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych

• nowe przepisy będą bardziej restrykcyjne w przypadku większości jednostek samorządu
terytorialnego;
• prognozuje się, iż indywidualny limit rocznych kosztów obsługi zadłużenia średnio przyjmie
wartości zdecydowanie niższe niż dotychczasowe 15%, a w przypadku powiatów ziemskich
niemal dwukrotnie niższe. Jedynymi jednostkami, które przeciętnie korzystają na nowym
rozwiązaniu są województwa, dla których wartość ta jest średnio o 2-3 punkty procentowe wyższa
od dotychczasowego limitu.
Sytuacja taka budzi niepokój, co do zdolności skutecznej absorpcji środków unijnych przez jednostki
samorządu terytorialnego w nowym okresie budżetowania Unii Europejskiej.
Co prawda obawa ta legła u podstaw nowelizacji przepisów dotyczących dopuszczalnego poziomu
zadłużenia dokonanej na mocy ustawy z dnia 8 listopada 2013 roku o zmianie ustawy o finansach
publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1646), jednakże jest ona niewystarczająca. Już
na etapie prac legislacyjnych zwracały na to uwagę poszczególne korporacje samorządowe
(najbardziej dobitnym tego przykładem jest wspólne stanowisko Unii Metropolii Polskich i Związku
Powiatów Polskich z dnia 19 września 2013 roku w sprawie proponowanych zmian art. 243 ustawy o
finansach publicznych). Obecnie w doktrynie wskazuje się, że wprowadzone zmiany nie wpłyną w
znaczący sposób na poprawę sytuacji w zakresie spełniania przez samorządu relacji określonej w art.
243 ustawy o finansach publicznych.
Przedkładany projekt ustawy wybiega naprzeciw zgłaszanym potrzebom dokonując jednocześnie
poprawy kilku oczywistych błędów w obowiązującym obecnie algorytmie.

Przedstawienie aktualnego stanu prawnego


W obowiązującym stanie prawnym przepisy regulujące dopuszczalny poziom zadłużenia
jednostki samorządu terytorialnego znajdują się w art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o
finansach publicznych. Zgodnie z ust. 1 przywołanego artykułu Organ stanowiący jednostki
samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku
budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty
przypadających w danym roku budżetowym:
1) spłat rat kredytów i pożyczek innych niż przeznaczone na pokrycie występującego w ciągu roku
przejściowego deficytu budżetu wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i
pożyczek;
2) wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele inne niż pokrycie występującego w
ciągu roku przejściowego deficytu budżetu wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów
wartościowych emitowanych,
3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji
do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla
ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku
oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu, obliczoną według wzoru:
� + �
1
��
��
�
�−1 + ���−1 − ���−1
�−1 + ���−2 − ���−2
� � ≤ ∙ �
+
�
3
��−1
��−2
���−3 + ���−3 − ���−3
+
�
�
�−3
gdzie poszczególne symbole oznaczają:

3 M.Tartanus-Oryszczak, Indywidualny wskaźnik zadłużenia samorządów terytorialnych – znaczenie dla
dalszego rozwoju i propozycja korekty, Finanse komunalne z 2014 r. nr 1-2, s. 111
5

R - planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek oraz wykupów
papierów wartościowych – odpowiednio zaciągniętych lub wyemitowanych na cele inne niż pokrycie
występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu,
O - planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek, odsetki i dyskonto od papierów
wartościowych oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji,
D -dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym,
Db - dochody bieżące,
Sm - dochody ze sprzedaży majątku,
Wb - wydatki bieżące,
n - rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-1 - rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-2 - rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata,
n-3 - rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata.
Opisanego powyżej ograniczenia nie stosuje się do:
• spłat rat kredytów i pożyczek oraz wykupów papierów wartościowych odpowiednio zaciągniętych
lub wyemitowanych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania
finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz
niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie
Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – wraz z należnymi odsetkami i
dyskontem w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i
otrzymaniu refundacji z tych środków (termin nie ma zastosowania do odsetek i dyskonta od
zobowiązań zaciągniętych na wkład krajowy) – art. 243 ust. 3 pkt 1 i 1a ustawy o finansach
publicznych;
• poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania
jednostki samorządu terytorialnego w ramach programów finansowanych z udziałem środków
pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy
udzielanej przez państwa członkowskie EFTA w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu
programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji z tych środków – art. 243 ust. 3 pkt 2
ustawy o finansach publicznych;
• wykupów papierów wartościowych, spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami i
dyskontem, odpowiednio emitowanych lub zaciągniętych w związku z umową zawartą na
realizację programu, projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 60% ze środków
pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy
udzielanej przez państwa członkowskie EFTA, w części odpowiadającej wydatkom na wkład
krajowy finansowanych tymi zobowiązaniami – art. 243 ust. 3a ustawy o finansach publicznych.

Wskazanie różnic pomiędzy dotychczasowym, a projektowanym stanem prawnym


Zaproponowane w niniejszym projekcie ustawy zmiany mają można pogrupować w cztery
części.
1. Pierwsza grupa zmian ukierunkowana jest na poprawę racjonalności wzoru służącego do
wyznaczenia dopuszczalnego poziomu zadłużenia danej jednostki samorządu terytorialnego.
Zawiera on bowiem kilka sprzecznych ze zdrowym rozsądkiem elementów. Przedkładany projekt
ustawy dokonuje zatem (wszystkie zmiany ujęte są w art. 1 pkt 1 projektu – tyle że dotyczą
poszczególnych elementów wzoru):
1) wyłączenia z licznika poszczególnych składników prawej strony wzoru wydatków bieżących
poniesionych w związku z wypłatą odsetek, dyskonta i ewentualnej spłaty kwot wynikających
z udzielonych poręczeń i gwarancji.
6

Wzór zawarty w art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych określa dopuszczalny poziom
kwot przeznaczonych w danym roku na obsługę zadłużenia. Oznacza to, że poziom ten
powinien być uzależniony od tzw. pierwotnych wydatków bieżących, tj. wydatków bieżących
pomniejszonych o koszty odsetkowe – tymczasem uwzględnia owe koszty. Podkreśla to
również doktryna, która wskazuje, że nie ma logicznego uzasadnienia ku temu, aby badając
możliwość sfinansowania obsługi zadłużenia, a więc także spłaty odsetek, z nadwyżki
bieżącej generowanej przez dany samorząd (powiększonej dodatkowo o dochody ze
sprzedaży), z góry pomniejszać tę wartość właśnie o koszty odsetkowe.
Zmiana taka – jak wskazało Biuro Analiz Sejmowych w oparciu o dane za rok 2011 –
prowadzi do obniżenia stopnia wykorzystania obsługi zadłużenia o 3,4 punkty procentowe.
Największy efekt występuje w przypadku powiatów (6 punktów procentowych) i miast na
prawach powiatu (5 punktów procentowych);
2) uzależnienia wskaźnika od wartości dochodów własnych, nie zaś dochodów ogółem.
Zgodnie z art. 235 ustawy o finansach publicznych w skład dochodów jednostki samorządu
ogółem wchodzą dochody bieżące i dochody majątkowe (ust. 2), przy czym do dochodów
majątkowych zalicza się: dotacje i środki przeznaczone na inwestycje, dochody ze sprzedaży
majątku i dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo
własności. O ile jednak w mianowniku wzoru zawartego w art. 243 ust. 1 występują dochody
ogółem, to w liczniku uwzględnione są jedynie niektóre elementy składające się na dochody –
dochody własne i dochody ze sprzedaży majątku. W pełni należy podzielić ocenę
sformułowaną w doktrynie, że nie wydaje się prawidłowe działanie wzoru polegające na
pogorszeniu zdolności samorządu do obsługi zadłużenia w sytuacji incydentalnego wzrostu
dochodów majątkowych (innych niż dochody ze sprzedaży majątku), np. związanych z
pozyskaniem dofinansowania unijnego. Z tego względu w ślad za postulatami zgłaszanymi
przez korporacje samorządowe proponuje się zastąpić występującą w mianowniku (po obu
stronach wzoru) wielkość dochodów ogółem – dochodami własnymi;
3) urealnienia możliwości zaciągania przez jednostki samorządu terytorialnego kredytów
konsolidacyjnych i emisji papierów wartościowych z przeznaczeniem na spłatę
wcześniejszych zobowiązań.
Zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych jednostki samorządu
terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na spłatę
wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz
zaciągniętych pożyczek i kredytów. Po wejściu w życie nowego sposobu wyliczania limitów
zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego przepis ten stał się w praktyce martwy. Istotą
kredytu konsolidacyjnego (czy analogicznych instrumentów) jest spłata dotychczasowych
zobowiązań, co powoduje odpowiedni wysoki poziom rozchodów. Jednocześnie jednak
rozchody te muszą się zmieścić w limitach wynikających z nadwyżki operacyjnej, co do
zasady jest niemożliwe. Ocenę tę potwierdza doktryna wskazując, że obecne brzmienie
przepisu praktycznie uniemożliwia chociażby restrukturyzację zadłużenia (spłatę zadłużenia
poprzez zaciągnięcie nowego długu, np. na korzystniejszych warunkach bądź poprzez zmianę
terminów zapadalności przez dostosowanie do możliwości budżetowych). W efekcie
jednostki samorządu terytorialnego, które zaciągnęły drogie kredyty/pożyczki i mogłyby je
aktualnie zamienić na bardziej korzystne, nie będą w stanie tego zrobić, mimo że byłoby to jak
najbardziej uzasadnione z ekonomicznego punktu widzenia.

4 M.Tartanus-Oryszczak, op.cit., s. 113
5 M.Tartanus-Oryszczak, op.cit., s. 113
6 M.Tartanus-Oryszczak, op.cit., s. 111
7 M.Tartanus-Oryszczak, op.cit., s.113
7

Aby umożliwić takie działanie proponuje się licznik lewej strony wzoru pomniejszyć o
przychody związane z zaciągnięciem kredytów lub emisją papierów wartościowych –
przeznaczonych na spłatę obecnego zadłużenia.
2. Druga grupa – obejmująca wyłącznie jedną zmianę (art. 1 pkt 3 projektu ustawy w zakresie
podstawy ustalenia progu procentowego) – ma na celu zwiększenie przewidywalności wyłączenia
zawartego w art. 243 ust. 3a ustawy o finansach publicznych. Przywołany przepis uzależnia
zwolnienie z rygorów zawartych w ust. 1 od 60% progu finansowania ze środków pochodzących z
budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez
państwa członkowskie EFTA, przy czym próg ten jest uzależniony od ogólnej wartości projektu,
programu lub zadania. Wartość ta może jednak ulegać zmianie w toku realizacji, np. w sytuacji
konieczności zlecenia prac dodatkowych. Oznacza to jednak, że projekt, program lub zadanie,
których finansowanie pierwotnie nie było uwzględniane w limitach zadłużenia, może w pewnym
momencie wymagać takiego uwzględnienia. Może to prowadzić do poważnych problemów przy
zarządzaniu finansowym w jednostkach samorządu terytorialnego. Aby uniknąć takiej sytuacji
proponuje się powiązanie progu z wydatkami kwalifikowalnymi – stanowiące w szczególności
podstawę do wyliczania wkładu unijnego.
3. Trzecia grupa obejmuje zmiany umożliwiające sfinansowanie inwestycji niezbędnych z punktu
widzenia danej wspólnoty samorządowej (art. 1 pkt 4 projektu). W ramach niniejszego projektu
proponuje się wyłączenie spod ograniczenia przewidzianego w art. 243 ust. 1 wykupów papierów
wartościowych, spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami i dyskontem,
odpowiednio emitowanych lub zaciągniętych na potrzeby realizacji inwestycji, która:
1) jest niezbędna do dostosowania istniejącej infrastruktury do standardów określonych
przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W takim przypadku uniemożliwienie
jednostce samorządu terytorialnego – w przypadku braku odpowiedniej ilości środków
własnych – zaciągnięcia kredytu prowadziłoby do konieczności zamknięcia określonych
obiektów użyteczności publicznej – z oczywistą stratą dla zaspokojenia uzasadnionych
potrzeb danej wspólnoty;
2) jest
współfinansowana ze środków zewnętrznych (zarówno krajowych, jak i
międzynarodowych) w wysokości nie mniejszej niż 30% kosztów kwalifikowanych, jeżeli
inwestycja taka:
a) służy realizacji zobowiązań międzynarodowych Polski (dotyczy to przede wszystkim
inwestycji w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków). Brak takich inwestycji
doprowadzi bowiem w przyszłości do konieczności ponoszenia kar. Rozstrzygnięcie takie
byłoby nieracjonalne;
b) służy poprawie dostępności komunikacyjnej danego terenu. Wprowadzenie wyjątku dla
inwestycji o takim charakterze jest uzasadniona szczególnym znaczeniem dostępności
komunikacyjnej dla atrakcyjności inwestycyjnej danego terenu.
Do tej grupy należy zaliczyć również propozycję nie uwzględniania w relacji, o której mowa w
art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych kredytów, pożyczek i papierów wartościowych
odpowiednio zaciągniętych lub wyemitowanych na realizację zobowiązań przejętych przez daną
jednostkę samorządu terytorialnego od samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w
związku z jego likwidacją lub przekształceniem (art. 1 pkt 2 projektu).
4. Czwarta grupa zawiera pojedynczą zmianę ukierunkowaną na podprawę zdolności jednostek
samorządu terytorialnego do absorpcji środków unijnych w nowym okresie budżetowania Unii
Europejskiej (art. 1 pkt 3 w zakresie wysokości progu). W tym zakresie proponuje się obniżenie
progu współfinansowania powodującego wyłączenie zaciągniętych zobowiązań z limitu
zadłużenia z obecnych 60% na 30%. Trudno oprzeć się bowiem wrażeniu, że zaproponowany
przez Ministerstwo Finansów obecny próg został dobrany w taki sposób, aby relatywie mało
8

projektów realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego mogło go spełnić. Przeciętny
poziom dotychczasowego współfinansowania projektów ze środków unijnych wynosił bowiem…
55,4% (dane ze prowadzoną przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju stroną
mapadotacjiue.gov.pl). Dodać należy, że przedstawiona propozycja jest zgodna z postulatami
zgłaszanymi przez korporacje samorządowe w wyniku analizy historycznej.

Przedstawienie przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowanych i
prawnych


Przedłożona propozycja pociąga za sobą przede wszystkim skutki prawne – opisaną
szczegółowo powyżej zmianę reguł określania dopuszczalnego poziomu zadłużenia jednostek
samorządu terytorialnego. Przełoży się to – z finansowego punktu widzenia – na zwiększenie
możliwości zaciągania długu przez sektor samorządowy. W tym momencie nie ma możliwości
oszacowania skali owego zwiększenia – projekt daje bowiem jedynie możliwość, której wykorzystanie
będzie uzależnione od decyzji konkretnych jednostek samorządu terytorialnego.
Ocenia się, że projekt spowoduje pozytywne skutki społeczne i gospodarcze – dzięki zwiększeniu
możliwości inwestycyjnych sektora samorządowego w zakresie działań istotnych dla zaspokojenia
potrzeb poszczególnych wspólnot oraz dla rozwoju gospodarczego.

Wskazanie źródeł finansowania


Projekt nie pociąga za sobą żadnych bezpośrednich nakładów finansowych, a tym samym nie
wymaga wskazania źródeł sfinansowania.

Przedstawienie założeń projektów podstawowych aktów wykonawczych


Projekt nie przewiduje wydawania nowych aktów normatywnych. Jego skutkiem będzie
jednak konieczność zmiany rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 2013 roku w
sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego – poprzez
uwzględnienie w niej poszczególnych danych istotnych dla wyliczenia dopuszczalnego poziomu
zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego.

Oświadczenie o zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej

Projekt jest zgodny z prawem Unii Europejskiej.
9