Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

(mechanizm wyrównania poziomego) nie może pozbawiać instytucji konstytucyjnej
(dochodów własnych) jej zasadniczych cech, tj. podstawowego charakteru tych
dochodów w systemie źródeł prawa;
4) identyfikowanie województw zobowiązanych
do dokonywania wpłat
i otrzymujących subwencję regionalną w zależności od poziomu dochodów.
Dochody województwa (od których będzie uzależniona zarówno subwencja
wyrównawcza, jak i regionalna) będą wyznaczały poziom wydatków – co realizuje
wyrok TK, który wskazał na brak nawiązania w art. 31 ust. 1 oraz art. 25 ww.
ustawy do pełnej sytuacji finansowej województw, z uwzględnieniem zarówno
strony dochodowej, jak i potrzeb wydatkowych (zapewnienie co najmniej średnich
dochodów pozwoli zrealizować wydatki na poziomie zbliżonym do wydatków
innych jednostek);
5) sposób naliczania wpłat do budżetu państwa, który nie będzie prowadził do spadku
dochodów województw, dokonujących wpłat poniżej 125% średnich dochodów
podatkowych – co wyeliminuje zarzut TK, że sytuacja, w której mechanizm
prowadzi do spadku dochodów poniżej przeciętnych dochodów (w odniesieniu do
województw będących płatnikami tego systemu) jest sprzeczna z wartościami
konstytucyjnymi, tj. zasadą solidarności i zasadą dobra wspólnego;
6) rozwiązanie, zgodnie z którym część regionalną subwencji pochodzącą z wpłat będą
otrzymywać wyłączenie te województwa, których dochody podatkowe, powiększone
o subwencję wyrównawczą będą niższe od 125% średnich dochodów podatkowych
w kraju. Województwa dokonujące wpłat nie będą otrzymywać subwencji
regionalnej. Takie rozwiązanie uwzględnia zarzut TK, że mechanizm
wyrównywania poziomego nie funkcjonuje w jedynie niezbędnym zakresie.
Ponadto w projekcie ustawy zaproponowano:
1) utworzenie w latach 2015 i 2016 rezerwy celowej w budżecie państwa przeznaczonej
na dotacje celowe dla województw na dofinansowanie remontu, utrzymania, ochrony
i zarządzania drogami wojewódzkimi, dla których zarządcą jest zarząd
województwa; przeznaczenie rezerwy celowej (na wydatki bieżące, zamiast na
wydatki inwestycyjne) jest zgodne z oczekiwaniami strony samorządowej, które
zgłaszane były na spotkaniu z marszałkami województw oraz na posiedzeniu
Zespołu ds. Systemu Finansów Publicznych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu
Terytorialnego;
4

2) wprowadzenie zasady, że część wyrównawcza i regionalna subwencji ogólnej nie
może powodować wzrostu dochodów województwa ponad próg, od którego
dokonywane są wpłaty;
3) wprowadzenie mechanizmu wyrównywania poziomu dochodów (obecnych
i projektowanych), który łącznie z innymi rozwiązaniami, zawartymi w projekcie
ustawy, spowoduje, że w latach 2015–2016 na nowych rozwiązaniach żadne
województwo nie straci, w stosunku do dochodów, jakie uzyskałoby na podstawie
dotychczasowych przepisów;
4) doprecyzowanie niektórych przepisów ustawy.
Przesłanką do dokonania zmian było wykonanie wyroku TK w zakresie, w jakim TK
zakwestionował przepisy regulujące mechanizm obliczania wysokości wpłat
województw do budżetu państwa oraz zasady podziału części regionalnej subwencji
ogólnej, z jednoczesnym zastosowaniem takich mechanizmów, które nie spowodują
zmniejszenia dochodów województw, będących beneficjentami wpłat. Wielkości
przyjęte do obliczenia wskaźników służących ustaleniu kryterium dochodowego
identyfikującego beneficjentów i płatników systemu wpłat, ustalenia kryteriów podziału
części regionalnej subwencji ogólnej oraz wyznaczenia tzw. progu ograniczającego
poziom rocznej wpłaty są wynikiem przeprowadzonych analiz i rachunków
symulacyjnych, uwzględniających aktualną sytuację budżetu państwa oraz przyjętą
zasadę, że na nowych rozwiązaniach żadne województwo nie traci. Wyniki tych analiz
zostały załączone do OSR.
Szczegółowe rozwiązania zaproponowane w projekcie ustawy
1. Uchylono przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją RP – art. 1 pkt 3 i 4
Projekt ustawy uchyla przepisy art. 25 i art. 31 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r.
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, uznane przez Trybunał Konstytucyjny
za niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP.
2. Subwencja wyrównawcza, finansowana w całości z budżetu państwa – art. 1 pkt 2
System wyrównywania dochodów generalnie nie ulegnie zmianie. Subwencja
wyrównawcza ustalana będzie na podstawie dochodów podatkowych (PIT+CIT) z roku
poprzedzającego rok bazowy województwa.
5

Kwotę podstawową tej części subwencji będą otrzymywać województwa, w których
dochód na mieszkańca jest mniejszy od średnich dochodów na mieszkańca wszystkich
województw. Wyrównanie będzie stanowiło 72% różnicy (tak jak obecnie).
Kwotę uzupełniającą będą otrzymywać województwa, w których liczba mieszkańców
jest mniejsza od 3 mln (tak jak obecnie) i nie dokonują wpłat, co stanowi nowe
rozwiązanie w zakresie subwencjonowania województw. Województwa dokonujące
wpłat posiadają duży potencjał dochodowy i niezależnie od liczby mieszkańców nie
wymagają dodatkowego wsparcia z budżetu państwa.
Subwencja wyrównawcza nie będzie powodowała wzrostu dochodów w danym
województwie, ponad próg, powyżej którego województwa zobowiązane są do
dokonywania wpłat.
Województwa dokonujące wpłat nie będą otrzymywały subwencji wyrównawczej.
3. Wpłaty województw do budżetu państwa – art. 1 pkt 9 (dodawany rozdział 8a
Zasady ustalania dla województw w latach 2015 i 2016 części regionalnej subwencji
ogólnej, wpłat do budżetu państwa oraz dotacji celowej, art. 70a)
Projekt ustawy zakłada wprowadzenie nowych zasad ustalania wpłat województw do
budżetu państwa, które będą obowiązywały przez 2 lata. W latach 2015 i 2016 wpłat do
budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla
województw, będą dokonywały te województwa, w których wskaźnik dochodów
podatkowych (PIT+CIT) na jednego mieszkańca w województwie (W) będzie większy
niż 125% wskaźnika tych dochodów dla wszystkich województw (Ww).
W wyniku przeprowadzonych analiz, dokonanych na podstawie danych ze sprawozdań
budżetowych, ustalono, że przyjęcie progu dochodowego, od którego naliczane będą
wpłaty, na poziomie 125% wskaźnika tych dochodów dla wszystkich województw,
pozwoli na zachowanie istotnej części dochodów własnych województw dokonujących
wpłat, a jednocześnie nie będzie powodować wzrostu dochodów województw będących
beneficjentami ponad próg, od którego dokonywane są wpłaty. Jest to optymalny
poziom progu dochodowego.
Wysokość wpłat do budżetu państwa będzie liczona na podstawie dochodów
podatkowych z roku poprzedzającego rok bazowy (udział województw w podatku PIT
wynosi 1,60%, a w podatku CIT – 14,75%).
6

Województwa będą dokonywać wpłat od wyższego progu. Pierwszy próg,
w porównaniu do obecnych regulacji, zostanie podniesiony ze 110% do 125%, drugi
próg zostanie obniżony ze 170% do 150%.
Województwa będą odprowadzać mniejszą kwotę nadwyżki – w pierwszym progu
dochodowym nadwyżka zostanie zmniejszona do 60% (obecnie województwa
odprowadzały 80%), a w drugim progu dochodowym zostanie zmniejszona do 85%
(zamiast 95%). Oznacza to, iż w porównaniu do obecnego systemu do dyspozycji
województw wpłacających pozostanie większa niż obecnie część wypracowanych
dochodów.
Przewiduje się wprowadzenie rozwiązania powodującego, że wpłaty do budżetu
państwa nie będą wyższe niż 35% dochodów podatkowych z roku poprzedzającego rok
bazowy dla danego województwa. Ograniczenie wysokości wpłat w stosunku do jej
dochodów podatkowych pozwoli na zabezpieczenie samorządu przed nadmiernym
ubytkiem dochodów własnych w okresie dekoniunktury.
W wyniku przeprowadzonych analiz, dokonanych na podstawie danych ze sprawozdań
budżetowych z 8 lat, ustalono również, że relacja wpłat do dochodów na przestrzeni
ostatnich kilku lat kształtowała się na poziomie ok. 40%. W związku z tym przyjęto, że
próg ograniczający wysokość wpłat województw na poziomie 35% dochodów
podatkowych pozwoli na pozostawienie województwom dokonującym wpłat większej
części dochodów własnych z jednoczesnym zapewnieniem odpowiedniego poziomu
środków dla województw otrzymujących subwencję regionalną, pochodzącą z wpłat
– dla przykładu wpłaty województwa mazowieckiego na 2015 r., wyliczone zgodnie
z projektowanymi przepisami, w odniesieniu do dochodów podatkowych stanowią 27%.
System naliczania wpłat do budżetu państwa nie będzie prowadził do spadku dochodów
województw, które dokonują wpłat poniżej 125% średnich dochodów podatkowych.
W przypadku województw dokonujących wpłat dochód na jednego mieszkańca będzie
wyższy o co najmniej 25% od średnich dochodów wszystkich województw w kraju.
Projekt ustawy zakłada również możliwość obniżenia wpłat województw do budżetu
państwa, w trakcie roku budżetowego.
W przypadku gdy łączne dochody (PIT+CIT) województwa zobowiązanego do
dokonania wpłat, uzyskane w drugim półroczu roku bazowego i w pierwszym półroczu
roku budżetowego będą niższe o więcej niż 10% w porównaniu do dochodów z tego
tytułu, uzyskanych łącznie w drugim półroczu roku poprzedzającego rok bazowy
7

i w pierwszym półroczu roku bazowego – wpłaty województwa zostaną obniżone
o 10%.
Skala poziomu obniżenia wpłat została ustalona z uwzględnieniem bieżącej sytuacji
województw będących beneficjentami wpłat. Na podstawie dokonanych wyliczeń
ustalono, że jeśli wpływy podatkowe województwa ulegną obniżeniu o więcej niż 10%
w porównaniu z poprzednim analogicznym okresem, możliwe będzie obniżenie wpłat
województw w trakcie roku budżetowego. Obniżenie wpłat o 10% jest wynikiem
przeprowadzonych analiz, z których wynika, że taki poziom obniżenia wpłat nie będzie
powodować zakłócenia w prowadzeniu gospodarki finansowej zarówno jednostek
wpłacających, jak i beneficjentów tych wpłat. Z analizy danych za 2013 r. wynika
bowiem, że 10% części regionalnej subwencji ogólnej dla województw stanowi
zaledwie 0,46% ich dochodów ogółem. Mechanizm ten – oprócz innych regulacji,
w tym progu ograniczającego wysokość wpłat do 35% dochodów podatkowych,
w przypadku obniżenia dochodów podatkowych o więcej niż 10% – stanowi dodatkowe
zabezpieczenie dla województw dokonujących wpłat. Nie jest możliwe obniżanie wpłat
województw do budżetu państwa w zależności od wpływów z tytułu PIT i CIT
w trakcie roku budżetowego z uwagi na fakt, że beneficjenci środków pochodzących
z wpłat nie mieliby możliwości zaplanowania dochodów z tego tytułu w danym roku.
Należy zauważyć, że województwa dokonujące wpłat, z rocznym wyprzedzeniem
posiadają informację o tym, jakie będą ponosić wpłaty i jakie są średnie dochody
podatkowe wszystkich województw. Mają więc stosunkowo długi czas i niezbędne
informacje, aby zabezpieczyć środki na ten cel w swoich budżetach.
Projekt ustawy nakłada na ministra właściwego do spraw finansów publicznych
obowiązek dokonania porównania tych dochodów i poinformowania województw,
w terminie do dnia 30 września roku budżetowego, o zmienionej wysokości wpłat.
Rozwiązanie to będzie pozwalać na uwzględnienie rzeczywistej kondycji finansowej
województw w chwili dokonywania wpłat.
4. Część regionalna subwencji ogólnej – art. 1 pkt 9 (dodawany rozdział 8a Zasady
ustalania dla województw w latach 2015 i 2016 części regionalnej subwencji ogólnej,
wpłat do budżetu państwa oraz dotacji celowej, art. 70b)
Część regionalna subwencji ogólnej będzie ustalana w wysokości łącznej kwoty wpłat
do budżetu państwa, wnoszonych przez województwa zobowiązane do ich
dokonywania.
8