Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

– 10 –
2. Jeżeli dla danego województwa różnica, wyliczona zgodnie z ust. 1, jest kwotą
dodatnią, część regionalna subwencji ogólnej, o której mowa w art. 70b ust. 8, podlega
zmniejszeniu o tę kwotę.
3. Kwotę stanowiącą sumę zmniejszeń, o których mowa w ust. 2, rozdziela się
między województwa dla których różnica, wyliczona zgodnie z ust. 1, ma wartość
ujemną w następujący sposób:
1)
dla danego województwa oblicza się, z dokładnością do dziesiątego miejsca po
przecinku, udział ujemnej różnicy, wyliczonej zgodnie z ust. 1, w łącznej kwocie
ujemnych różnic dla wszystkich województw;
2)
współczynnik udziału, obliczony w sposób określony w pkt 1, mnoży się przez
kwotę stanowiącą sumę zmniejszeń, o których mowa w ust. 2;
3)
jeżeli kwota wyliczona dla danego województwa zgodnie z pkt 2 jest niższa od
wartości bezwzględnej z ujemnej różnicy, wyliczonej dla tego województwa
zgodnie z ust. 1 – wysokość kwoty zwiększającej część regionalną subwencji
ogólnej, o której mowa w art. 70b ust. 8, jest równa kwocie wyliczonej zgodnie
z pkt 2;
4)
jeżeli kwota wyliczona dla danego województwa zgodnie z pkt 2 jest wyższa od
wartości bezwzględnej z ujemnej różnicy, wyliczonej dla tego województwa
zgodnie z ust. 1 – wysokość kwoty zwiększającej część regionalną subwencji
ogólnej, o której mowa w art. 70b ust. 8, jest równa wartości bezwzględnej
z ujemnej różnicy, wyliczonej zgodnie z ust. 1, a pozostałe środki przeznaczone są
na zwiększenie części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, o których
mowa w ust. 2, proporcjonalnie do udziału kwoty zmniejszenia dla województwa
części regionalnej subwencji ogólnej w kwocie stanowiącej sumę zmniejszeń,
o których mowa w ust. 2.”.
Art. 2. 1. Przepisy ustawy, zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą,
stosuje się po raz pierwszy do:
1)
ustalenia na 2015 r. części wyrównawczej i regionalnej subwencji ogólnej dla
województw, wpłat województw do budżetu państwa i rezerwy celowej, o której
mowa w art. 70c ustawy zmienianej w art. 1;
2)
opracowania projektu ustawy budżetowej i projektów uchwał budżetowych na
2015 r.;
3)
ustawy budżetowej i uchwał budżetowych na 2015 r.
– 11 –
2. Na potrzeby opracowania wieloletniej prognozy finansowej, o której mowa w art. 226
ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn.
zm.) na rok 2015 i lata następne, samorządy województw przyjmują kwoty wpłat do
budżetu państwa i kwoty części regionalnej subwencji ogólnej, o których mowa w art. 70a
i art. 70b ustawy zmienianej w art. 1, ustalone na rok 2015.
3. Po otrzymaniu informacji o planowanych na rok 2016 rocznych kwotach części
subwencji ogólnej i planowanej na rok 2016 rocznej kwocie wpłat, o której mowa w art. 33
ust. 1 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 1, na potrzeby opracowania wieloletniej prognozy
finansowej na rok 2016 i lata następne, samorządy województw przyjmują kwoty wpłat
i kwoty części regionalnej subwencji ogólnej, o których mowa w art. 70a i art. 70b ustawy
zmienianej w art. 1, ustalone na rok 2016.
Art. 3. W sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa
przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części
regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze,
stosuje się przepisy dotychczasowe.
Art. 4. Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z wyjątkiem
art. 1 pkt 3–8, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2015 r.


3)
Patrz odnośnik nr 2.

36-08-dg
UZASADNIENIE

Przekładany projekt ustawy stanowi realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt K 13/11, który ogłoszony został w dniu 19 marca
2014 r. w Dzienniku Ustaw pod poz. 348, w zakresie wpłat województw do budżetu
państwa tzw. „janosikowego”.
W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 31 oraz art. 25 ustawy z dnia
13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r.
Nr 80, poz. 526 i Nr 127, poz. 857, z 2011 r. Nr 139, poz. 814, Nr 207, poz. 1230
i Nr 234, poz. 1385, z 2012 r. poz. 354 oraz z 2013 r. poz. 193 i 1609) w zakresie,
w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych
dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166
ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zakwestionowane przepisy regulują mechanizm obliczania wysokości wpłat
województw do budżetu państwa, tzw. „janosikowego”, oraz zasady podziału części
regionalnej subwencji ogólnej. Istotą tego mechanizmu jest obowiązek ponoszenia
wpłat przez te jednostki samorządu terytorialnego, w których dochody podatkowe na
mieszkańca są znacznie wyższe niż średnia krajowa i podział środków pochodzących
z tych wpłat.
Przepis art. 31 ustawy o dochodach określa jednostki zobowiązane do dokonywania
wpłat oraz sposób obliczania ich wysokości. Zgodnie z tym przepisem wpłat dokonują
województwa, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca
w województwie jest większy od 110% wskaźnika dochodów podatkowych dla
wszystkich województw.
W zakwestionowanym art. 25 określone są kryteria podziału, służące do ustalenia
jednostek samorządu terytorialnego, uprawnionych do otrzymania części regionalnej
subwencji ogólnej, pochodzącej z wpłat.
Trybunał Konstytucyjny zarzucił, że ww. przepisy nie zawierają jakichkolwiek regulacji
zabezpieczających samorząd przed nadmiernym ubytkiem dochodów własnych
w okresie dekoniunktury, które pozwoliłyby na uwzględnianie rzeczywistej kondycji
finansowej JST w chwili dokonywania wpłat korekcyjno-wyrównawczych.
Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że mechanizm korekcyjno-wyrównawczy
powinien prowadzić do wyrównywania dochodów w górę, natomiast w sytuacji, gdy
prowadzi on do spadku dochodów województw (będących płatnikami „janosikowego”)
poniżej przeciętnych dochodów – jego funkcjonowanie jest sprzeczne z wartościami
konstytucyjnymi, tj. zasadą solidarności i zasadą dobra wspólnego.
Trybunał Konstytucyjny, kwestionując art. 25 ustawy, który określa kryteria podziału
części regionalnej subwencji ogólnej, stwierdził, że nie jest to czysty mechanizm
wyrównawczy, bo w jego efekcie część regionalną otrzymują wszystkie województwa,
także te, które dokonują wpłat. Trybunał uznał, że taki mechanizm, który pozwala na
przekazywanie środków samorządom niekoniecznie uboższym, nie funkcjonuje
w jedynie niezbędnym zakresie.
Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne odroczenie utraty mocy obowiązujących
przepisów ze względu na skomplikowaną materię ustrojową, jakiej dotyczyły.
Stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji zakwestionowane przepisy przestaną
obowiązywać po upływie osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału
Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, chyba że wcześniej zostaną uchylone bądź
zmienione przez ustawodawcę. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w tym okresie
dotychczasowe przepisy powinny być stosowane przez wszystkich adresatów.
Rozwiązania proponowane w projekcie ustawy
Do opracowania projektu ustawy przyjęto koncepcję zmiany zasad ustalania wysokości
wpłat województw do budżetu państwa oraz podziału części regionalnej subwencji
ogólnej, jedynie na okres dwóch lat (2015 i 2016) oraz w zakresie odnoszącym się
wyłącznie do województw.
Projektowana regulacja nie dotyczy powiatów oraz gmin. Należy zauważyć, że gmin
i powiatów jest nieporównywalnie więcej niż województw. Ponadto kwestia dotycząca
ustalania wpłat i podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla powiatów i gmin
jest bardziej skomplikowana. Podział wpłat w przypadku gmin i powiatów opiera się na
różnych kryteriach zarówno dochodów, jak i wydatków, dlatego przebudowa tego
systemu wymaga wielu analiz i przeprowadzenia rachunków symulacyjnych.
Przygotowanie optymalnego, najbardziej racjonalnego modelu dokonywania wpłat
i podziału tych środków pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego wymaga
dokonania szczegółowych analiz, kalkulacji, wyliczeń dla każdej jednostki samorządu
terytorialnego odrębnie, a jest obecnie ich 2875. Przebudowa skomplikowanego
systemu dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w tak krótkim czasie nie
2

jest możliwa. Dlatego też proponowane regulacje dotyczą tylko województw i tylko na
dwa lata. Rozwiązania zaproponowane w projekcie ustawy pozytywnie wpłyną na
budżety województw. Z dokonanych wyliczeń wynika, iż na nowych rozwiązaniach nie
traci żadne województwo, a część województw zyskuje. Szczegółowe wyliczenia w tym
zakresie otrzymało każde województwo. Ponadto informacje te zawarte zostały
w załączniku do OSR. Informacje te pozwolą samorządom województw na dokonanie
stosownych zmian w wieloletniej prognozie finansowej. Natomiast po wprowadzeniu
docelowej regulacji ustawowej naliczania wpłat i podziału tych środków, samorządy
województw, tak jak w przypadku innych zmian ustawowych, dostosują wieloletnie
prognozy finansowe do tych zmian.
Projekt ustawy powinien być uchwalony do 15 października 2014 r., tak aby minister
właściwy do spraw finansów publicznych mógł poinformować jednostki samorządu
terytorialnego o rocznych planowanych kwotach subwencji ogólnej i planowanych
kwotach wpłat na rok 2015, niezbędnych do przygotowania projektów uchwał
budżetowych, w ustawowym terminie.
Realizując postanowienia Trybunału Konstytucyjnego, w projekcie ustawy
zaproponowano:
1) wprowadzenie progu ograniczającego wysokość wpłat województw do 35%
dochodów podatkowych, stanowiących podstawę do wyliczenia wpłat – co realizuje
wyrok TK, który uznał, że mechanizm wyrównawczy nie zawiera regulacji
zabezpieczających samorząd przed nadmiernym ubytkiem dochodów, w okresie
występujących w gospodarce faz koniunktury i dekoniunktury oraz że mechanizm
korekcyjno-wyrównawczy powinien zawierać gwarancje zachowania istotnej części
dochodów własnych województw na realizację ich zadań własnych;
2) możliwość obniżenia wpłat województw w trakcie roku budżetowego, w przypadku
znacznie niższych dochodów podatkowych uwzględni rzeczywistą kondycję
finansową JST w chwili dokonywania wpłat – co realizuje wyrok TK, który uznał,
że konstrukcja systemu ustalania wpłat korekcyjno-wyrównawczych dla
województw nie uwzględnia silnych zmian w dochodach JST będących skutkiem
cyklicznych wahań w gospodarce;
3) podwyższenie progów dochodowych, których przekroczenie powoduje powstanie
obowiązku wpłat oraz zmniejszenie nadwyżki przeznaczonej na wpłaty – co również
realizuje wyrok TK, który uznał, że instytucja o charakterze ustawowym
3