Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw

– 100 –
− § 14 – doprecyzowania przepisów dotyczących odstępstw dla źródeł objętych
derogacjami traktatowymi.
− § 15 – doprecyzowania przepisu o dopuszczeniu odstępstwa od standardu emisyjnego
dwutlenku siarki dla źródła do 50% tego standardu, ponieważ w zaproponowanym
brzmieniu przepis ten budzi wątpliwości, czy chodzi o wzrost o 50% standardu na okres
spalania paliwa o zwiększonej zawartości siarki, czy o zaostrzenie tego standardu,
− § 15 – doprecyzowania pojęcia średniej kroczącej z pięciu lat, ze wskazaniem, czy
powinna ona być liczona od danego roku wstecz, czy też w przyszłość,
− § 16 – przeredagowania tego przepisu z uwagi na niejednoznaczność podanych w nim
zasad uznawania standardów za dotrzymane – w szczególności w przypadku różnych
„kategorii” kotłów – i wątpliwości interpretacyjne,
− § 17 ust. 1 – rezygnacji z dodatkowego obciążania podmiotów kolejnym sprawozdaniem
i powierzenia KOBIZE przygotowywania zestawienia informacji na temat źródeł o mocy
od 50 MW, na podstawie raportów składanych do Krajowej bazy,
− Zał. 2 tab. 7 oraz objaśnienia 5 i 6 – weryfikacji wartości standardów emisyjnych tlenków
azotu w kontekście objaśnień nr 5 i 6 do tego załącznika,
− Zał.2 pkt IV – zaktualizowania nazw instalacji wymienionych w tym punkcie,
− OSR – szerszej analizy w zakresie wpływu projektowanej regulacji na konkurencyjność
gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw,
z uwzględnieniem informacji na temat wysokości nakładów inwestycyjnych, które muszą
zostać poniesione przez operatorów instalacji.
Uwagi wniesione do § 10–15 zostały uwzględnione, jednakże ostatecznie przepisy
dotyczące zasad i warunków skorzystania z czasowych derogacji wynikających z art. 32–35
dyrektywy IED, jak również niektóre definicje - w tym definicja źródła spalania paliw wraz
z zasadami łączenia źródeł, średniej kroczącej z pięciu lat, ciepła dostarczanego do publicznej
sieci ciepłowniczej - zostały zamieszczone w projekcie ustawy o zmianie ustawy – Poś oraz
niektórych innych ustaw.
W wyniku konsultacji wprowadzono także zmiany do załączników 2–4. Załączniki te
zostały uzupełnione o standardy emisyjne ze spalania paliw stałych innych niż węgiel
kamienny, węgiel brunatny, koks i biomasa. Zarówno dyrektywa 2001/80/WE, jak
i dyrektywa 2010/75/UE, określają wymagania emisyjne dla wszystkich paliw stałych, co
w związku z innym niż dotychczas zdefiniowaniem pojęcia paliwa oraz wprowadzeniem na
gruncie przepisów ustawy o odpadach pojęcia produktu ubocznego, powoduje konieczność
odpowiedniego uzupełnienia załączników. Projekt rozporządzenia poddany konsultacjom nie
obejmował w załącznikach nr 2 i 3 paliw innych niż węgiel kamienny, węgiel brunatny, koks
i biomasa, a w obrębie załącznika 4 określał standardy emisyjne dla zbyt ogólnej grupę paliw.
W związku z tym w załącznikach 2-4 określone zostały odpowiednie standardy emisyjne na
poziomie SO
i pył
(przez analogię do
2 – 400 mg/m3u, NOx – 400 mg/m3u
– 100 mg/m3u
standardów emisyjnych określonych o obecnym stanie prawnym jako obowiązujące dla
kotłów opalanych biomasą o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 50 MW). Ponadto
w załącznikach 2–4 dokonano wyraźnego rozróżnienia wymagań w okresach do dnia
31 grudnia 2015 r. i po tej dacie, dla zaznaczenia, iż w tych załącznikach wymagania
– 101 –
emisyjne dla istniejących źródeł o nominalnej mocy cieplnej nie mniejszej niż 50 MW są
określone tylko dla okresu do końca roku 2015. Od dnia 1 stycznia 2016 r. wymagania dla
„dużych” źródeł są podane w załączniku 1 do rozporządzenia.
W toku konsultacji najwięcej uwag wniesiono do przepisów § 10–13 projektu
rozporządzenia, przenoszących postanowienia art. 32–35 dyrektywy IED i dotyczących
warunków zastosowania czasowych odstępstw od ogólnych wymagań emisyjnych
określonych w tej dyrektywie, przewidzianych dla niektórych dużych istniejących źródeł
spalania paliw. W projekcie rozporządzenia przekazanym do konsultacji społecznych
przyjęto, że operatorzy, którzy mogą i zechcą skorzystać z mechanizmów derogacyjnych
muszą zapewnić, że w okresach odstępstw źródła spełniać będą wymagania emisyjne ustalone
przy uwzględnieniu standardów emisyjnych lub stopni odsiarczania mających do nich
zastosowanie w dniu 31 grudnia 2015 r., ale z uwzględnieniem zasad łączenia określonych w
§ 6 ust. 2 i 3. Podmioty reprezentujące branżę energetyczną i występujące w jej interesie
(Towarzystwo Gospodarcze Polskie Elektrownie, PGE Górnictwo i Energetyka
Konwencjonalna S.A., PGE Polska Grupa Energetyczna S.A, Izba Gospodarcza
Ciepłownictwo Polskie, PGNiG Termika S.A., Polskie Sieci Elektroenergetyczne Operator
S.A.) zakwestionowały zasadność tego założenia, wskazując, że wychodzi ono poza ramy
regulacji wynikających z dyrektywy IED. Podmioty te podniosły, że zastosowanie zasady
łączenia mocy źródeł przy wyznaczaniu standardów emisyjnych z instalacji w okresie
obowiązywania derogacji spowoduje, że większość mechanizmów derogacyjnych stanie się
martwa, a przez to nie ułatwi dostosowania instalacji do wymogów dyrektywy IED. W ich
ocenie wprowadzenie wymogu sumowania mocy poszczególnych kotłów przy obliczaniu
mocy źródła, nie wynika z treści dyrektywy IED, która nakazuje określić standardy emisyjne
dla źródeł objętych derogacjami w oparciu o pozwolenia do emisji obowiązujące w dniu
31 grudnia 2015 r., zgodnie z wymogami „starej” dyrektywy 2001/80/WE.
Uwagi zgłoszone w tym zakresie zostały uwzględnione. Po przeanalizowaniu
argumentów przedstawionych w toku konsultacji ustalono, że wymagania emisyjne dla źródeł
istniejących korzystających z derogacji, wynikających z dyrektywy IED, będą określane, co
do zasady, przy uwzględnieniu wymagań emisyjnych obowiązujących w dniu 31 grudnia
2015 r., wynikających z prawa krajowego przenoszącego postanowienia dyrektywy
2001/80/WE. Istotne jest przy tym, że w toku prac legislacyjnych nad projektem ustawy
zmieniającej ustawę – Poś zdecydowano, iż przepisy dotyczące zasad i warunków
skorzystania z czasowych derogacji wynikających z art. 32-35 dyrektywy IED zostaną
zamieszczone w projekcie tej ustawy.
Kilka uwag o charakterze merytorycznym dotyczyło przepisu § 5 pkt 4 i 5 i § 12,
w szczególności rezygnacji z odwoływania się w rozporządzeniu do Decyzji Wykonawczych
Komisji i wprowadzenia odpowiednich zapisów z tych decyzji do rozporządzenia. Uwagi te
nie zostały uwzględnione. Postanowienia Decyzji Wykonawczej Komisji z dnia 7 maja
2012 r. dotyczącej określenia okresów rozruchu i wyłączania do celów dyrektywy Parlamentu
Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych wywierają skutek
bezpośredni. Decyzja ta zawiera normy, które mają powszechnie obowiązujący charakter
(nakładają na operatorów źródeł spalania paliw określone zobowiązania). Kwestia ustalenia
– 102 –
okresów rozruchu i zatrzymywania dla źródeł spalania paliw – z zastosowaniem przepisów
Decyzji Wykonawczej Komisji z dnia 7 maja 2012 r. – wymaga indywidualnej analizy
w odniesieniu do każdego ze źródeł. Natomiast odnośnie do realizacji w Polsce
Przejściowego Planu Krajowego uznano, że wymagania istotne dla operatorów w tym
zakresie, w tym zasady wdrożenia, uwarunkowania związane ze stosowaniem PPK, kary za
niespełnione wymagań wynikających z PPK, zostaną szczegółowo uregulowane w ustawie –
Prawo ochrony środowiska i w odrębnym akcie prawnym wydanym na jej podstawie. Projekt
ustawy o zmianie ustawy – Poś oraz niektórych innych ustaw (którego głównym celem jest
przeniesienie postanowień dyrektywy IED do polskich przepisów) zakłada, że będzie to
rozporządzenie Ministra Środowiska, wydawane w porozumieniu z Ministrem Gospodarki,
na podstawie art. 146h ustawy – Poś.
Nie uwzględniono także uwag do przepisów § 1 pkt 3 i § 3 pkt 10 projektu
rozporządzenia, kwestionujących prawidłowość zdefiniowania pojęcia „pozwolenie”
w odniesieniu do źródeł spalania paliw. Wnoszący te uwagi wskazuje, że uwzględniając
postanowienia dyrektywy IED odpowiednikiem pojęcia „pozwolenie” jest w Polsce
pozwolenie zintegrowane, a nie pozwolenie na budowę. Projektodawca opinii tej nie
podziela. Przygotowany projekt rozporządzenia w sprawie standardów emisyjnych musi
zachować ciągłość i spójność regulacji, w stosunku do rozporządzenia, które obecnie
obowiązuje w tym zakresie. W tym rozporządzeniu podział źródeł spalania na istniejące
i nowe oraz zróżnicowanie wymagań emisyjnych dla poszczególnych źródeł dokonywane są
w § 6, z uwzględnieniem daty wydania pozwolenia (pierwszego) na budowę źródła lub
złożenia wniosku o wydanie takiego pozwolenia. Jest to w pełni zgodne z postanowieniami
art. 2 pkt 9 i 10 oraz art. 4 ust. 1-3 dyrektywy 2001/80/WE w sprawie ograniczenia emisji
niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych źródeł spalania paliw. W tym zakresie
znaczenie kluczowe mają dwie daty – 1 lipca 1987 r. oraz 27 listopada 2002 r. Z treści
przywołanej dyrektywy wynika wyraźnie, że są to daty, które w odniesieniu do źródeł
spalania paliw oznaczają daty wydania pozwolenia na budowę i złożenia wniosku o wydanie
takiego pozwolenia. Daty te, jako daty wydania pozwolenia lub złożenia wniosku o wydanie
pozwolenia kilkakrotnie pojawiają się także w dyrektywie IED, w rozdziale III, który zawiera
przepisy szczególne dotyczące obiektów energetycznego spalania (np. art. 29 ust. 1, art. 32
ust. 1, art. 35 ust. 1). W kontekście tych przepisów nie można byłoby przyjąć, że pozwolenie,
o którym mowa w odniesieniu do źródeł spalania paliw, oznacza pozwolenie zintegrowane.
Ani w roku 1987, ani też w roku 2002 istniejące źródła spalania nie były objęte obowiązkiem
pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia
26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia
zintegrowanego, pozwolenia takie dla istniejących instalacji spalania paliw były wymagane
od dnia 30 kwietnia 2004 r. lub 30 czerwca 2006 r. (w zależności od tego, czy użytkowanie
instalacji rozpoczęto po dniu 30 października, czy przed dniem 31 października 2000 r.).
W opinii KE, stosowane w dyrektywie IED pojęcie „pozwolenie” oznacza jakiekolwiek
pozwolenie wydane dla danego obiektu zgodnie z prawem krajowym. Uwzględniając nasze
obecne przepisy i konieczność zachowania ciągłości regulacji przyjęto, że w sprawach
dotyczących standardów emisyjnych dla źródeł spalania paliw pojęcie pozwolenie oznacza
– 103 –
pozwolenie na budowę.
Z innych istotnych uwag merytorycznych wniesionych do wersji projektu przekazanej
do konsultacji społecznych, które nie zostały uwzględnione, należałoby wskazać na uwagi do:
1.
§ 16 ust. 4 (uwagi dotyczące wskazania w tym przepisie, co należy rozumieć pod
pojęciem „wartość zatwierdzona”). W § 16 ust. 7 wskazano jednoznacznie, że
zatwierdzone wartości średnie stężeń substancji, o których mowa w ust. 4 i 6, określa się
zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 148 ust. 1 ustawy (czyli na podstawie
rozporządzenia w sprawie pomiarów wielkości emisji).
2.
§ 20 i § 30 (uwagi dotyczące wymogu wprowadzania gazów odlotowych do powietrza
za pomocą komina i wskazania, że wysokość komina jest ustalana w taki sposób, aby
chronić zdrowie ludzi oraz środowiska). Przepisy te przenoszą postanowienia art. 30
ust. 1 i art. 46 ust. 1 dyrektywy IED. Jest to środek zaradczy, który powinien być
podjęty przez prowadzącego instalację w celu ograniczania oddziaływania na stan
powietrza.
3.
§ 21 (uwagi dotyczące podania w rozporządzeniu definicji urządzenia). Rozporządzenie
w sprawie standardów emisyjnych jest wydawane na podstawie upoważnienia
zamieszczonego w ustawie – Poś i pojęcia „instalacja” oraz „urządzenie” są używane
w rozporządzeniu w znaczeniu, jakie nadaje im ta ustawa.
4.
§ 23 w ust. 1 pkt. 3 (uwagi dotyczące doprecyzowania sposobu określania stopnia
gwarantującego, że spalane odpady nie spowodują emisji większych niż w wyniku
spalania gazu ziemnego). Przepis jest precyzyjny i w pełni zgodny z postanowieniem
art. 42 ust. 1 akapit drugi dyrektyw IED.
5.
§ 27 ust. 8 (uwagi dotyczące doprecyzowania, o jakich warunkach zawartych w ust. 1
lub 4 jest mowa w tym przepisie). Przepis ten nie powinien budzić wątpliwości,
ponieważ jest w nim mowa o warunkach, o których mowa w poprzedzających go
ustępach, a więc o warunkach uznawania standardów za dotrzymane.
6.
§ 29 (uwagi dotyczące wskazania w jaki sposób i na jakich warunkach zatrzymane
instalacje mogą zostać ponownie uruchomione). Zagadnienie to nie wymaga szczególnej
regulacji. Instalacja może być uruchomiona po usunięciu przyczyn powodujących
niedotrzymanie standardów emisyjnych, a więc przywróceniu prawidłowych warunków
eksploatacji.
7.
§ 38 pkt 3 i 4 (uwagi dotyczące braku jakichkolwiek powiązań pomiędzy definicjami
emisji zorganizowanej i niezorganizowanej). Pomiędzy tymi definicjami nie są
potrzebne powiązania. Na potrzeby rozdziału VI rozporządzenia wprowadzono
szczególne postanowienia odnośnie do tego, co należy uznać za emisję
niezorganizowaną przy prowadzeniu procesów rozpuszczalnikowych, w których są
stosowane LZO.
8.
§ 38 pkt 9 (uwagi dotyczące braku precyzyjnej definicji lakieru). Definicja lakieru jest
zgodna z podaną w art. 57 pkt 8 dyrektywy IED.
9.
§ 49 (uwagi dotyczące braku przepisu określającego, jak należy egzekwować
zastępowanie wymienionych LZO mniej szkodliwymi substancjami lub mieszaninami
oraz potrzeby doprecyzowania co oznaczają określenia „w jak najkrótszym czasie”
– 104 –
i „w jak najszerszym zakresie”). Wskazanie na potrzebę zastępowania w możliwie
największym stopniu LZO, które są kwalifikowane jako rakotwórcze, mutagenne lub
działające szkodliwie na rozrodczość, realizuje upoważnienie ustawowe dotyczące
określenia w rozporządzeniu wymagań lub ograniczeń w zakresie stosowania
materiałów o określonych właściwościach, cechach lub parametrach, w celu
ograniczania ich emisji. Przepis wskazuje na potrzebę eliminowania stosowania LZO,
dla których określone są szczególne wymagania w zakresie standardów emisyjnych
z uwagi na ich szkodliwe oddziaływanie na człowieka (decydować powinny
uwarunkowania techniczno-technologiczne). Jest to przepis ogólny, który będzie
uwzględniany w każdym postępowaniu dotyczącym instalacji, w których takie LZO są
stosowane.
10. § 51 (uwagi dotyczące uwzględnienia faktu objęcia standardami emisyjnymi źródeł
o mocy nie mniejszej niż 0,5 MW i mniejszej niż 1 MW – małe kotłownie –
w przepisach regulujących sprawy zgłoszenia instalacji). Objęcie wymaganiami
emisyjnymi małych źródeł spalania paliw nie ma wpływu na regulacje dotyczące
zwolnienia z obowiązku posiadania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do
powietrza. Rozporządzenie MŚ z dnia 2 lipca 2010 r., które w obecnym stanie prawnym
określa wymagania w tym zakresie, stanowi, że źródła spalania paliw (mieszczące się
w kategorii instalacje energetyczne) nie wymagają pozwolenia komponetalnego, jeżeli
łączna nominalna moc cieplna wszystkich źródeł tego rodzaju położonych na terenie
jednego zakładu nie przekracza odpowiednio: 5, 10 lub 15 MW (zależnie od rodzaju
paliwa spalanego w źródłach). O zwolnieniu z tego obowiązku nie decyduje moc
jednostkowa poszczególnych źródeł, ani też to, czy źródła objęte są standardami
emisyjnymi.
11. § 53 (uwagi dotyczące wskazania w tym przepisie, że pozwolenia na emisje wydane
przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zachowują ważność). Przepisy
rozporządzenia w sprawie standardów emisyjnych nie regulują kwestii pozwoleń
emisyjnych, a zmiana wymagań w zakresie standardów nie ma bezpośredniego wpływu
na byt prawny tych pozwoleń. Zmiana ta może jednak skutkować – w myśl art. 195
ust. 1 pkt 2 ustawy – Poś – cofnięciem lub ograniczeniem pozwolenia bez
odszkodowania.
12. Załącznika nr 6 (uwagi dotyczące wyeliminowania dysproporcji pomiędzy
wymaganiami emisyjnymi dla źródeł o mocy powyżej 50 MW a źródłami o mocy
mniejszej, ze wskazaniem na zaostrzenie wymagań dla nowo budowanych źródeł
mniejszej mocy). Podstawowym celem projektu rozporządzenia jest przeniesienie do
polskiego porządku prawnego postanowień dyrektywy IED, która dotyczy wyłącznie
„dużych” źródeł spalania, tj. źródeł o całkowitej nominalnej mocy cieplnej od 50 MW.
Uwzględnione w projekcie rozporządzenia zaostrzenia wymagań w stosunku do
wymagań obecnie obowiązujących dla tych źródeł wynikają z postanowień dyrektywy.
W odniesieniu do źródeł o mocy mniejszej niż 50 MW wskazać należy, że polskie
przepisy obowiązujące w tym obszarze od wielu lat różnicują wymagania emisyjne
pomiędzy źródłami „dużymi” i „małymi” oraz nowymi i istniejącymi. Nie oznacza to