Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o straży gminnej oraz ustawy - Prawo o ruchu drogowym

powinien w tej filozofii być partnerem wskazującym na nieprawidłowości i proponującym
możliwe rozwiązania czy zasady, które realizować ma lokalna społeczność.
Niestety polska ustawa o straży miejskiej dramatycznie odeszła od wskazanych powyżej i
powszechnie realizowanych na świecie ideałów. Jednak nawet jeżeli na mocy obecnie
obowiązującej ustawy nie ma praktycznej możliwości wprowadzenia tego typu zmian –
proponowana nowelizacja jest pierwszym krokiem do zmiany filozofii. Odebranie strażnikom
uprawnień do bezzasadnego grabienia kieszeni obywateli może raz na zawsze definitywnie
sprawić, iż zaczną oni współpracować w ramach lokalnych społeczności a nie tylko żywić się
z funduszy obywateli danej jednostki samorządu terytorialnego.

1.3. Zakres przysługujących uprawnień.

Niewątpliwie określone wspólnoty terytorialne potrzebują do dobrego funkcjonowania i
rozwijania się poczucia bycia gospodarzem w danej przestrzeni publicznej oraz podobnego
poziomu bezpieczeństwa w tym właśnie miejscu. Zakresu uprawnień przyznany w ustawie o
straży miejskiej tej jednostce miał w założeniu, iż umiejętności samych wspólnot zostaną
wykorzystane przy tworzeniu instytucji tą wspólnotę chroniącej. Straże miejskie miały
wypełnić tą rolę i stać się jednostkami poddanymi woli lokalnych społeczności o znacząco
ograniczonych uprawnieniach. Była to więc koncepcja uczynienia władz samorządu
terytorialnego współodpowiedzialnymi za utrzymanie ładu i porządku poprzez zapewnienie
im odpowiednich instrumentów prawnych umożliwiających realizację tego zadania.
Na samym początku uchwalenia ustawy o straży miejskiej kompetencje tej instytucji z
założenia miały być wyjątkowo skromne. Właściwie podstawowym środkiem działania miało
być sygnalizowanie uchybień właściwym organom a represjom postępowanie mandatowe
ograniczone do karania grzywną.
Z szeregu przyznanych wówczas uprawnień można by wyróżnić kilka grup takich jak
czynności administracyjno-porządkowe (m.in. ochrona spokoju i porządku w miejscach
publicznych czy ochrona obiektów zabytkowych lub komunalnych), stała wymiana informacji
o występujących zagrożeniach (m.in. współdziałanie z właściwymi podmiotami w zakresie
ratowania zdrowia i życia obywateli), ochranianie imprez masowych, zabezpieczenia miejsc
przestępstwa itp.
W zakresie przyznanych uprawnień od razu w ustawie przyznano też straży miejskiej
możliwość czuwania nad porządkiem i kontrolą ruchu drogowego - w zakresie określonym w
przepisach o ruchu drogowym. Już po kilku latach funkcjonowania tego przepisu było
wiadomo, iż jego zastosowanie jest rozszerzane do potężnych rozmiarów a jego stosowanie
służy tylko zaspokajaniu potrzeb finansowych organów gminnych i miejskich. Nie bacząc
jednak na te oczywiste fakty – w niedługim czasie wprowadzono jednocześnie możliwość
kontrolowania przez straż miejską wykroczeń drogowych za pomocą fotoradarów. W ten
sposób ukształtowano zakres kompetencji, które funkcjonują do dziś. Kompetencji, które
wymagają natychmiastowego i radykalnego ograniczenia do zakresu z początku powołania
straży miejskich oraz sposobów jej funkcjonowania jeszcze przed wprowadzeniem ustawy z
1997 roku.

1.4. Nadzór jako problem.

Zadania przysługujące straży miejskiej nie są jednolicie wyznaczone w ustawie a zgodnie z
intencją ustawodawcy ich zakres wykonywany przez poszczególne straże w poszczególnych
gminach powinien różnić się w zależności od potrzeb określonej gminy, jej wielkości czy
możliwości organizacyjnych. Straż miejska powinna więc funkcjonować lokalnie w ramach
zadań wyznaczonych przez ustawodawcę na poziomie ogólnokrajowym a opisanych w
pkt.1.3. niniejszego projektu. Niestety większość gmin w Polsce ze wskazanych zadań jako
najważniejsze potraktowała te, które niniejsza ustawa ma odebrać, czyli kontrolę
fotoradarową oraz kontrolę w zakresie parkowania kierowców. Realizacja postawionych w
ten sposób zadań służy wyłącznie wzbogaceniu budżetu organów jednostek samorządu
terytorialnego kosztem lokalnej wspólnoty.
To samorządy są więc niestety po części odpowiedzialne za wypaczenia w funkcjonowaniu
tej służby. Władze gminy znając bowiem zagrożenia występujące na jej obszarze oraz
potrzeby mieszkańców w zakresie bezpieczeństwa publicznego – powinny przede wszystkim
dostosować działanie tej straży do jak najpełniejszego zaspokajania tych potrzeb a nie
zaspokajania potrzeb budżetowych danej gminy. Zwykle podstawę działania i zakres
wykonywanych zadań realizowany jest na podstawie zarządzeń odpowiednich komendantów
straży miejskiej, którzy wyznaczają poszczególnym funkcjonariuszom zadania do wykonania.
Komendanci wyznaczający zakres działań strażników są niestety uzależnieni od lokalnych
władz a więc muszą wykonywać ich polecenia. W ten sposób tworzy się zamknięte koło,
którego ofiarą padają przede wszystkim obywatele. Odebranie możliwości działania straży
miejskiej we wskazanych wyżej obszarach sprawi, iż Komendanci zyskają większą swobodę
faktycznego szeregowania swoich pracowników do potrzeb wspólnoty mieszkańców a nie
potrzeb organów gminy.

1.5. Wzorcowy statut straży miejskiej.

W literaturze dotyczącej historii oraz funkcjonowania straży miejskiej w Polsce można
znaleźć kilkukrotne odwołanie do Wzorcowego statutu zadań straży miejskiej zawartego w
piśmie okólnym nr 1/90 ministra spraw wewnętrznych i ministra pełnomocnika rządu do
spraw reformy samorządu terytorialnego z 8 listopada 1990 r. w sprawie tworzenia straży
miejskich i porozumiewania się w tym zakresie z ministrem spraw wewnętrznych (Dziennik
Urzędowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nr 4, poz. 80).
Jego lektura nawet po latach może stanowić inspirację tego jak powinny współcześnie zostać
uregulowane kwestie straży miejskiej w miastach i jak w początkach III RP słusznie
wyobrażano rolę tej formacji powoływanej wówczas do życia.
Zgodnie z tym dokumentem zadania straży miejskiej powinny obejmować przede wszystkim
takie kwestie jak (i) ochrona porządku w miejscach publicznych oraz estetyczny wygląd
obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, instytucji i zakładów pracy oraz posesji
prywatnych i otoczenia; (ii) kontrola prawidłowości oznakowania ulic, oświetlenia ulic i
posesji, zapewnienia funkcjonowania punktów oświetleniowych oraz estetyki napisów, miejsc
plakatowania i ogłoszeń; (iii) sprawdzanie wykonania zadań i obowiązków przez
administratorów i gospodarzy domów; (iv) kontrola zabezpieczenia prowadzonych na ternie
miasta prac inwestycyjno-remontowych;
(v) oddziaływanie na służby miejskie odpowiedzialne za sprawne funkcjonowanie urządzeń
komunalnych
w
celu
zwiększenia
efektywności
ich
działania;
(vi) asystowanie przy pobieraniu opłat ustalonych na podstawie przepisów o podatkach i
opłatach lokalnych. Dodatkowo dla straży miejskiej w statucie przewidziano też obowiązki w
zakresie informowania o zauważonych awariach czy popełnionych przestępstwach,
zabezpieczenia miejsc zdarzeń do czasu przybycia odpowiednich służb czy doprowadzanie
osób nietrzeźwych do izb wytrzeźwień.
Wskazany wyżej zakres pożądanych przy tworzeniu straży miejskiej zadań, które miały być
przez nią docelowo realizowane pokazuje jak daleko ustawodawca odszedł od koncepcji
prezentowanej w początkach III RP. Odejście to ma niestety charakter patologiczny, który
sprawił, iż z ważnej społecznie i lokalnie służby przemieniono straż miejską w synonim
wszelkich złych cech oraz pazerności w zakresie nakładania na obywateli mandatów karnych
związanych z ich funkcjonowaniem w ramach ruchu drogowego.

2. Straż miejska w raportach Najwyższej Izby Kontroli.

Niestety do podobnych wniosków jak te przedstawione w pkt 1 niniejszego uzasadnienia
doszła również Najwyższa Izba Kontroli. Podstawowym wnioskiem jaki płynie z dokumentu
pt. „Informacja o wynikach kontroli funkcjonowania straży miejskich (gminnych)”
datowanym na marzec 2011 r. jest fakt, iż zdaniem NIK straż miejska coraz bardziej
przypomina policję drogową, która zamiast realizować swoje ustawowo nałożone na nią
zadania zajmuje się ściganiem kierowców.
Jako jeden z powodów takiego stanu rzeczy Najwyższa Izba Kontroli podaje, co zostało
szerzej pokazane również w pkt. 1.4. niniejszego projektu, iż negatywnie ocenia działania
prezydentów i burmistrzów miast w zakresie sprawowania nadzoru nad funkcjonowaniem
straży; zlecania strażom dodatkowych zadań (będących w kompetencji innych organów)
wykraczających poza ochronę porządku publicznego określonego ustawą o strażach
gminnych oraz egzekwowanie należności z tytułu grzywien nałożonych mandatami karnymi.
Jednocześnie należy podkreślić, iż Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie ocenia prace straży
miejskiej związanej z utrzymaniem czystości w gminach oraz porządku publicznego, czyli
realizowanie podstawowych zadań jakie straż miejska powinna realizować. W związku z tym
projekt niniejszej ustawy jest tym bardziej konieczny, iż jego uchwalenie pozwoli na szersze
działanie straży miejskiej w zakresie kontroli, w których w zgodnej ocenie NIK wypada
dobrze.
Jeżeli chodzi natomiast o pozostałe konkluzje NIK dot. funkcjonowania straży miejskiej –
pokazują one patologię w zakresie działania straży miejskiej na rzecz zwiększania
przychodów budżetów lokalnych. Otóż statystyki że liczba interwencji w najważniejszej dla
obywateli sprawie porządku publicznego wzrosła średnio zaledwie o 2,7%. Zwiększyła się za
to znacząco (o blisko 200%) ogólna liczba wykrywanych przewinień komunikacyjnych.
NIK podkreśla, iż w 2005 r. wykroczenia komunikacyjne stanowiły 27,4%, a w 2009 r. już
65,2% ogólnej liczby wszystkich ujawnionych wykroczeń. Ich liczba zwiększyła się o 22,7%
w tych jednostkach, które posiadały fotoradary, natomiast w pozostałych (które fotoradarów
nie posiadały) liczba tych samych wykroczeń wzrosła tylko o 2,5%. Przewinienia
komunikacyjne to tylko jedna z 26 grup wykroczeń, które powinni ujawniać strażnicy, a
są jednostki, w których 97% spośród wszystkich wystawionych mandatów dotyczy
przewinień drogowych. Większość z nich wypisywana jest na podstawie zapisów z

.
Podstawowy standard jaki wyróżnia się w ramach funkcjonowania tych podmiotów w Unii
Europejskiej to przygotowanie tzw. dokumentu w postaci „Local Security Contract” (pol.
Umowa w zakresie bezpieczeństwa lokalnego) według ustandaryzowanych wersji
ogólnoeuropejskich. Ich wdrażanie w poszczególnych państwach polega przede wszystkim na
ustaleniu, w ramach społeczności lokalnych i w formie ustanowionej przez organy
samorządowe, umów społecznych w zakresie bezpieczeństwa lokalnego, które wskazują
największe, zdaniem tych społeczności lokalnych zagrożenia i nakazują ich skuteczną
eliminację, z której później organy bezpieczeństwa są rozliczane. Takie plany zawierane są
zwykle w ramach kilkuletnich i pozwalają na skuteczne wyznaczenie i koordynację
pożądanych przez społeczności celów.
Dodatkowo Unia Europejska w zakresie prowadzenia skutecznej polityki straży miejskich
wskazuje na takie podstawowe zadania tych służb jak skupienie się na koordynowaniu
aktywności wspólnot lokalnych celem wypracowywania jak najbardziej szerokich
kompromisów, dostosowanie działania lokalnych straży miejskich do zapotrzebowań i
możliwości wspólnot lokalnych, konsultowanie podstawowych wyznaczonych straży zadań z
czynnikami społecznymi.
Niestety – straż miejska w Polsce nie realizuje żadnego ze wskazanych powyżej standardów
pożądanego działania przedstawionych przez Unię Europejską. Dodatkowo zadania, których
ma zostać pozbawiona na mocy projektu niniejszej ustawy stoją w rażącej sprzeczności ze
wskazanymi standardami. Tym bardziej więc niniejszy projekt ustawy jest w pełni
uzasadniony i konieczny.

3.2. Straż miejska w innych krajach Unii Europejskiej.

5 „Police Governance: European Union Best Practices”
6 „Moving forward with Community Policing in Europe”

Wartymi do rozważenia wzorami dla polskiej straży miejskiej powinny też być regulacje
odnoszące się do funkcjonowania straży miejskiej w innych krajach Unii Europejskiej.
Francja. We Francji tzw. policjanci municypalni pełnią szereg różnych funkcji, w zależności
od tego do kogo są przypisani. Nie mniej żadna z tych funkcji nie pokrywa się choćby w
części z zadaniami, które mają zostać odebrane straż miejskiej w Polsce na mocy projektu
niniejszej ustawy. Policjant municypalny we Francji realizując zadania jako funkcjonariusz
ma przede wszystkim: nadzorować życie publiczne poprzez zapewnienie poczucia
bezpieczeństwa w nadzorowanej części miasta; zapewnić porządek w miejscach publicznych
takich jak miejsca sprzedaży alkoholu, tereny rekreacyjne czy ogródki działkowe; czuwać nad
spokojem życia publicznego poprzez walkę z hałasem, pijaństwem czy zapewnienie dbałości
o czystość; czuwać nad przestrzeganiem zasad handlu lokalnego oraz w imieniu innych służb
prowadzić dochodzenia administracyjne. Z zakresu prawa karnego policja municypalna we
Francji ma niewielkie uprawnienia takie jak sporządzenie protokołu wykroczenia czy
wymierzenie mandatu za niektóre wykroczenia z kodeksu drogowego.
Niemcy. W Niemczech policja municypalna stanowi zespół osób zatrudnianych przez
określone jednostki samorządu terytorialnego, których podstawowym celem jest kontrola
przestrzegania prawa administracyjnego na ulicach. W zależności od Landu – osoby te mogą
być uzbrojone bądź nie. Jednak ich podstawowe zadania to: monitorowanie przestrzegania
prawa administracyjnego na ulicach; monitorowanie przestrzegania prawa przez właścicieli
sklepów; kontrole sanitarne; inspekcje weterynaryjne czy kontrole zwierząt w obszarze ich
działania.
Podobnie jak w wyżej wymienionych krajach – tego typu służby są postrzegane w innych
dużych państwach członkowskich Unii Europejskiej takich jak Wielka Brytania czy Szwecja.
W żadnym z tych państw tego typu służby nie mają przywilejów, które posiadają w Polsce. W
związku z tym – także z tych powodów niniejszy projekt ustawy jest konieczny i zasadny.

4. Wykonywanie kontroli ruchu drogowego przez straż miejską

Do momentu wprowadzenia w 1997 r. przepisów ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu
drogowym (Dz.U.2012.1137) (dalej „Prawo o ruchu drogowym”), a dokładniej do 2007 r.
kiedy wprowadzono zapis art. 129b tej ustawy dający straży miejskiej uprawnienia do
kontroli ruchu drogowego – czynności związane z czuwaniem nad bezpieczeństwem i
porządkiem na drogach publicznych, kierowaniem ruchem i kontrolowaniem pojazdów były