Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych

– 2 –
Aktualny kształt omawianych regulacji jest efektem wcześniejszej wypowiedzi sądu
konstytucyjnego, który na mocy rozstrzygnięcia z dnia 15 lipca 2009 r. (sygn. akt K 64/07)
uchylił domniemanie konstytucyjności art. 48 ust. 3 u.s.m. Przepis ten odnosił się jedynie
do najemców, których mieszkania zostały przejęte przez spółdzielnie w trybie nieodpłatnym,
i przewidywał, iż w przypadku zgłoszenia żądania przeniesienia własności lokalu osoby te
muszą dodatkowo pokryć koszty tzw. nakładów koniecznych, dokonanych przez spółdzielnię
mieszkaniową i przeznaczonych na utrzymanie budynku, w którym dany lokal się znajduje.
Wobec jednak braku jakiejkolwiek reakcji ustawodawcy po wspomnianym orzeczeniu
jedynym wymogiem, jaki obowiązany jest dziś spełnić najemca domagający się przeniesienia
własności mieszkania nabytego nieodpłatnie przez spółdzielnię od przedsiębiorstwa
państwowego, państwowej osoby prawnej tudzież państwowej jednostki organizacyjnej,
pozostaje właśnie ten z art. 48 ust. 1 pkt 1 u.s.m., tzn. wymóg uregulowania należności
związanych z samą umową najmu.
W myśl art. 64 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do własności, innych praw
majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Przepis ten wyraża prawo podmiotowe obejmujące
wolność nabywania mienia, jego zachowania oraz dysponowania nim. W szczególności
uprawnienie właściciela do rozporządzania rzeczą oznacza możliwość swobodnego
zachowania jej własności, dopóki jest to zgodne z jego wolą.
Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ochrona
prawna poręczona przez art. 64 ustawy zasadniczej (zaś w płaszczyźnie ustrojowej – także
przez art. 21 Konstytucji), ma zastosowanie również w odniesieniu do spółdzielni, z tym że
jest ona uzasadniona w zakresie, w jakim przyczynia się do ochrony praw przysługujących
członkom spółdzielni. Zatem, sam fakt, że dane mienie należy do spółdzielni mieszkaniowej
nie wyjmuje go jeszcze poza nawias gwarancji płynącej z powołanego wzorca
konstytucyjnego. Z drugiej wszakże strony, nie można uznać, iż jakakolwiek ingerencja
ustawodawcy jest w tym wypadku z góry wykluczona. Własność i inne prawa majątkowe
spółdzielni mogą być bowiem ograniczane z zachowaniem kryteriów wskazanych w art. 64
ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nade wszystko adresowany do spółdzielni nakaz zbycia
przedmiotu własności na rzecz określonej osoby może być w pewnych okolicznościach
konstytucyjnie dopuszczalny. Aczkolwiek proporcjonalność takiego ograniczenia prawa
własności zależeć będzie m.in. od przyjętych przesłanek dochodzenia przez uprawniony
podmiot przyznanego mu roszczenia. Zdaniem Trybunału, „(…) wysokość świadczenia



– 3 –
finansowego, którego spełnienie warunkuje przeniesienie prawa własności przez spółdzielnię,
powinna być racjonalna i obiektywnie uzasadniona. Nie może mieć charakteru arbitralnego.”
W kontekście tych wytycznych, przyznanie najemcy prawa wystąpienia z żądaniem
przeniesienia własności zajmowanego lokalu i uzależnienie tego roszczenia – w przypadku
mieszkań zakładowych przejętych przez spółdzielnie mieszkaniowe nieodpłatnie – wyłącznie
od spłaty ewentualnego zadłużenia z tytułu umowy najmu wywołuje zasadnicze zastrzeżenia.
Spłata zadłużenia, co oczywiste, nie może być traktowana jako świadczenie spełniane
w zamian za przeniesienie prawa własności mieszkania na najemcę. wiadczenie to nie jest
wynagrodzeniem za nabycie prawa własności, lecz ma charakter świadczenia wzajemnego
spełnianego przez najemcę w związku z oddaniem mu lokalu w najem. Ponoszenie opłat za
korzystanie z określonego mieszkania jest więc podstawowym obowiązkiem każdego
najemcy, wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego, łączącego strony. W konsekwencji
zadłużenie z tego tytułu może być dochodzone przez spółdzielnię mieszkaniową na drodze
sądowej i to niezależenie od realizacji przez najemcę uprawnienia określonego w art. 48 ust. 1
u.s.m.
Oceniając postanowienie z art. 48 ust. 1 pkt 1 u.s.m., Trybunał Konstytucyjny zauważył
także, że przed dniem 27 lipca 2009 r. (data wejścia w życie wyroku wydanego w sprawie
K 64/07), podstawową przesłanką warunkującą przeniesienie na najemcę prawa własności
zajmowanego lokalu, było pokrycie przez niego – rzecz jasna w odpowiedniej części –
nakładów koniecznych poniesionych przez spółdzielnię. Obowiązek uregulowania zadłużenia
z umowy najmu stanowił w tym układzie jedynie uzupełnienie. Wraz z derogacją art. 48
ust. 3 u.s.m. przedmiotowy wymóg stał się jednak wyłączną powinnością najemcy, co de
facto prowadzi do stanu jeszcze większej niekonstytucyjności aniżeli ta, która istniała pod
rządami art. 48 ust. 3.
Trybunał zastrzegł ponadto, że unormowaniu z art. 48 ust. 1 u.s.m. można też zarzucić
niejasność. Przepis ten nie precyzuje kręgu uprawnionych najemców. „Nie powinno budzić
wątpliwości, że celem ustawodawcy było przyznanie uprawnień tylko szczególnej grupie
najemców, którzy w związku z przejęciem zajmowanych lokali stali się podmiotem stosunku
najmu ze spółdzielnią mieszkaniową bez swojej woli, a także osobom bliskim tym najemcom
(zob. art. 48 ust. 2 u.s.m.). [Niemniej] z uwagi na wydłużający się proces przekazywania
dawnych mieszkań zakładowych obecnie ich najemcy mogą mieć różny status. Literalne
brzmienie zaskarżonego przepisu nie rozstrzyga, czy znajduje on zastosowanie tylko do



– 4 –
tych najemców, którzy mieszkanie zakładowe zajmowali już w chwili jego przejęcia przez
spółdzielnię mieszkaniową, czy także do osób, które stosunek najmu lokalu nawiązały po
jego przejęciu. W tym drugim wypadku, racjonalne przesłanki finansowe dochodzenia
roszczenia powinny być dostosowane do zróżnicowanego statusu uprawnionych podmiotów,
których wzajemne stosunki ze spółdzielnią mieszkaniową mogą się zasadniczo różnić.”
Ostatecznie więc Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że określony w art. 48
ust. 1 pkt 1 u.s.m. zakres obowiązków finansowych najemcy, od których spełnienia
uzależniona jest realizacja przyznanego mu roszczenia o przeniesienie własności lokalu
nieodpłatnie przejętego przez spółdzielnię mieszkaniową, wpływa na nieproporcjonalność
zaskarżonej regulacji. „Regulacja ta nie znajduje racjonalnego ani obiektywnego
uzasadnienia. Jej kształt jest wynikiem «sumy przypadków», związanych między innymi
z brakiem interwencji ustawodawcy po wydaniu przez Trybunał wyroku [w sprawie] o sygn.
K 64/07 oraz przyjętą w orzecznictwie sądowym wykładnią art. 48 ust. 1 u.s.m. Najemca
nabywa bowiem prawo własności nieodpłatnie przejętego lokalu co do zasady pod tytułem
darmym, bez spełnienia jakiegokolwiek świadczenia na rzecz spółdzielni mieszkaniowej.”
Ze względu na konsekwencje, jakie wywołałoby wyeliminowanie art. 48 ust. 1 pkt 1
u.s.m. z porządku prawnego, termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej normy
prawnej został odroczony. Stosownie zatem do postanowienia zawartego w pkt II sentencji
orzeczenia nastąpi to z upływem 12 miesięcy od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw,
tj. z dniem 23 lutego 2013 r.

3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
Wykonując zalecenia Trybunału Konstytucyjnego wyrażone zarówno w uzasadnieniu
wyroku z dnia 14 lutego 2012 r., jak i w części motywacyjnej wydanego w tym samym dniu
postanowienia sygnalizacyjnego S 1/10, proponuje się nadanie art. 48 ust. 1 u.s.m. nowego
brzmienia. Podobnie jak dotychczas nabycie prawa własności byłego mieszkania
zakładowego, zostało w projektowanym przepisie uzależnione od spłaty ewentualnego
zadłużenia z tytułu umowy najmu. Warto bowiem podkreślić w tym miejscu, że warunek tego
typu nie jest per se niekonstytucyjny, a jedynie jako wyłączny wymóg w niedostatecznym
stopniu chroni prawa spółdzielni. Jego pozostawienie jest przy tym o tyle celowe, że pozwala
na zachowanie właściwej równowagi między pozycją spółdzielni mieszkaniowych,
obowiązanych uczynić zadość roszczeniom najemców, a uprawnieniami tych ostatnich,



– 5 –
których sytuacja i tak już przedstawia się korzystniej niż wyglądałaby w przypadku nabycia
na zasadach komercyjnych (samo roszczenie o przeniesienie własności spółdzielczego lokalu
mieszkalnego można tu traktować jako swego rodzaju uprzywilejowanie, choć naturalnie
usprawiedliwione zmianami stanu prawnego i dość skomplikowanymi losami mieszkań
zakładowych). Innymi słowy, zasadne jest pozostawienie spółdzielniom możliwości
„blokowania” procesu przekształceń w sytuacji, gdy uprawnieni najemcy nie wywiązują się
ze swych obowiązków.
Odmiennością natomiast w porównaniu z obowiązującym stanem prawnym będzie
nałożenie na najemców mieszkań zakładowych, przejętych przez spółdzielnie mieszkaniowe
nieodpłatnie, obowiązku pokrycia w odpowiedniej proporcji tzw. nakładów użytecznych,
określanych też często mianem inwestycyjnych, czyli takich, które wpłynęły na zwiększenie
wartości danego budynku, a przez to również nabywanego lokalu. Niezależnie od tego, że
w wywodzie Trybunału (a także w uzasadnieniu, które towarzyszyło rozstrzygnięciu z dnia
15 lipca 2009 r., zapadłemu w sprawie K 64/07), nawiązuje się do nakładów koniecznych
jako do tego warunku, który – choć sam w sobie niewystarczający – może przez
ustawodawcę zostać utrzymany w nowych przepisach, należy jednak uznać, iż nie jest on
dostatecznie jasny. Mianowicie: w literaturze przedmiotu (tak m.in. E. Bończak Kucharczyk,
„Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz”, Oficyna 2008) podnosi się, że sformułowanie
„nakłady konieczne przeznaczone na utrzymanie budynku, w którym znajduje się lokal” rodzi
poważne problemy interpretacyjne, albowiem nie można przez nie rozumieć z pewnością
nakładów, które były przeznaczone na „ulepszenie” budynku czy też lokalu, jednak z drugiej
strony nie powinno się za takie nakłady uważać również „kosztów utrzymania budynków”,
bo te z kolei najemca pokrywał płacąc czynsz, który powinien być równy kosztom
eksploatacji oraz utrzymania budynków ponoszonym przez członków spółdzielni, którym
przysługują spółdzielcze prawa do lokali. Zważywszy więc skutki, jakie pozostawienie
pojęcia tego typu mogłoby pociągnąć za sobą dla praktyki (chociażby w kontekście
możliwych kontrowersji wynikłych na tym tle i trudności w ich rozstrzyganiu), wybrano
wyłącznie kryterium „nakładów zwiększających wartość budynku, w którym znajduje się
lokal”.
Wypada zaznaczyć, że konieczność zwrotu nakładów zwiększających wartość rzeczy
nie jest całkowitą nowością normatywną, jako że rozliczenie omawianych nakładów
przewiduje chociażby art. 226 § 1 zd. 1 Kodeksu cywilnego. Co się z tym wiąże –



– 6 –
problematyka tych nakładów stanowi przedmiot licznych wypowiedzi doktryny oraz
orzecznictwa, które mogą zostać wykorzystane dla rozstrzygania ewentualnych sporów,
gdyby takie powstały na gruncie projektowanego art. 48 ust. 1 pkt 1 u.s.m.
Projektodawca zdecydował się na taki właśnie wariant wykonania wyroku odnośnie do
mieszkań zakładowych nabytych nieodpłatnie, ponieważ stworzenie systemu bonifikat
mogłoby prowadzić do naruszenia interesów tych spółdzielni, które wykazały się daleko
idącą dbałością o swój majątek i poczyniły nań znaczne nakłady. W rozważanym wypadku
bonifikaty (a wobec znacznego upływ czasu w wielu przypadkach najemcy byłych mieszkań
zakładowych mieliby zapewne prawo do dużych upustów) działałyby na niekorzyść ogółu
spółdzielców i w efekcie mogłyby ponownie wywołać wątpliwości co do zachowania
standardów konstytucyjnych.
W przekonaniu projektodawcy celowe będzie jednak pomniejszenie należności objętych
treścią art. 48 ust. 1 pkt 1 o kwoty, które mogły zostać zrekompensowane spółdzielniom
w ramach premii termomodernizacyjnej lub premii remontowej przyznawanych na podstawie
ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz. U.
Nr 223, poz. 1459, z późn. zm.). Brak wyłączenia w tej części prowadziłby do pozyskiwania
przez spółdzielnie mieszkaniowe dodatkowego przysporzenia, które trudno byłoby uznać za
uzasadniane, skoro otrzymały już częściowy zwrot poniesionych kosztów danej inwestycji.
Według projektu, stanowić o tym ma art. 48 ust. 11 w znowelizowanym brzmieniu (art. 1
pkt 2).
Jeżeli chodzi o roszczenia przysługujące najemcom lokali przejętych przez spółdzielnie
mieszkaniowe odpłatnie, to według proponowanego brzmienia art. 48 ust. 1 u.s.m. miałyby
one być obwarowane innym wymogiem niż do tej pory, a zatem nie obowiązkiem wniesienia
wkładu budowlanego, lecz obowiązkiem wpłaty kwoty określonej przez zarząd spółdzielni
w wysokości odpowiadającej odpowiedniej części zwaloryzowanej ceny, jaką spółdzielnia
uiściła nabywając budynek, w którym dany lokal się znajduje. Część ta ma odzwierciedlać
proporcję powierzchni użytkowej lokalu i powierzchni całego budynku, zaś waloryzacja ma
zostać dokonana z uwzględnieniem miernika wartości rynkowej. Zmiana w tym zakresie
podyktowana jest względami natury legislacyjnej i konstytucyjnej zarazem, gdyż stosowany
aktualnie mechanizm oparty jest na pojęciu, które de facto jest pojęciem niezdefiniowanym
ustawowo, a do tego przewiduje waloryzację bez dookreślenia reguł działania
matematycznego, jakie należy w tym wypadku przeprowadzić.