Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a także o zapewnieniu bezpieczeństwa w związku z organizacją Turnieju Finałowego UEFA EURO 2012

praw człowieka. Z tego też względu zaproponowane rozwiązania są staraniem, aby Policja do
sposobu realizowanych podczas Turnieju UEFA EURO 2012 zadań posiadała w tym zakresie
legitymację prawną.

Art. 4 projektu zawiera propozycję zmian w ustawie z dnia 12 października 1990 r.
o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 67, z późn. zm.).
Zaproponowane zmiany wynikają z potrzeby stworzenia w systemie prawnym przepisów,
które określą sposób przygotowania infrastruktury drogowej oraz współdziałania
i uzgadniania z zarządzającymi infrastrukturą kolejową, lotnisk, portów i przystani, w celu
umożliwienia prowadzenia kontroli granicznej w przypadku tymczasowego jej przywrócenia
na granicy wewnętrznej.
Zgodnie z art. 17a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej
(Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 67, z późn. zm.) minister właściwy do spraw wewnętrznych,
w drodze rozporządzenia, przywraca tymczasową kontrolę, określając m.in. przejścia
graniczne wykorzystywane do przekraczania granicy w trakcie tymczasowego przywrócenia
kontroli. Zgodnie z art. 22 rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących
przepływ osób przez granice – kodeksem granicznym Schengen (Dz. Urz. UE L 105
z 13.04.2006) usunięte zostały lub jeszcze są usuwane przeszkody, które mogłyby utrudniać
ruch drogowy przez byłe przejścia graniczne – infrastruktura wykorzystywana do
prowadzenia kontroli granicznej.
W konsekwencji powyższej regulacji, podczas XXXVIII Posiedzenia Międzyresortowego
Zespołu ds. Zagospodarowania Granicy Państwowej z dnia 14 marca 2008 r. zapadła decyzja,
iż nie będzie utrzymywana infrastruktura byłych przejść granicznych na potrzeby
tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej. Postanowiono, że wojewodowie przekażą
w trwały zarząd Straży Granicznej niektóre obiekty znajdujące się w byłych przejściach
granicznych z przeznaczeniem na siedziby placówek Straży Granicznej, pozostałe obiekty
miały zostać przekazane starostom. Wobec powyższego, tymczasowo przywrócona kontrola
graniczna będzie prowadzona w sposób mobilny.

Organizacja punktów kontrolnych, szczególnie w byłych drogowych przejściach granicznych,
wymaga zachowania bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego i funkcjonariuszy, co
wymaga przygotowania zmiany organizacji ruchu drogowego i odpowiedniego oznakowania
na czas trwania przywrócenia kontroli granicznej. Nałożenie obowiązku w zakresie zmiany
organizacji ruchu drogowego i oznakowania tych miejsc na zarządców dróg publicznych jest
dobrym rozwiązaniem niepociągającym dużych kosztów oraz dającym możliwość
wykorzystywania znaków drogowych w bieżącej działalności w ramach utrzymywania dróg.
Z uwagi na sporadyczność i wyjątkowość działań związanych z przywróceniem kontroli
granicznej, zapewnienie przez Straż Graniczną (zakup) oznakowania miejsc jest
12/46
rozwiązaniem niecelowym i nieekonomicznym, gdyż znaki drogowe nie będą
wykorzystywane regularnie w bieżącej działalności Straży Granicznej. W tym miejscu należy
również wskazać, że zarówno plany zmiany organizacji ruchu drogowego dla tych miejsc
oraz zabezpieczone oznakowanie może być wykorzystywane także przez inne służby zarówno
w bieżącej działalności, jak również w związku z wystąpieniem sytuacji szczególnych.

Ponadto możliwe jest przeprowadzanie takiej kontroli w komunikacji kolejowej, na
lotniskach, w portach i przystaniach. W tych przypadkach prowadzenie inwestycji
zmierzających do stworzenia stref niezbędnych do prowadzenia kontroli granicznej uznać
należy za niecelowe ze względu na nieproporcjonalność poniesionych wydatków w stosunku
do potrzeb. Konieczne jest jednakże zobowiązanie zarządzających infrastrukturą kolejową,
lotniskiem, portem lub przystanią do współdziałania ze Strażą Graniczną w celu ustalenia
warunków umożliwiających prowadzenie kontroli granicznej.

W przypadku kolejowych przejść granicznych niezbędne jest włączenie do tych działań
również przewoźnika kolejowego, gdyż pozwoli to na skuteczne stworzenie warunków do
prowadzenia kontroli granicznej. Współdziałanie polegać może na uzgodnieniu organizacji
ruchu pozwalającej na dokonywanie kontroli granicznej w trakcie ruchu pociągu przez
np. ustalenie odpowiedniego zasięgu terytorialnego przejścia granicznego. Przewoźnik
kolejowy jest również zainteresowany uwzględnieniem jego sugestii w tym zakresie ze
względu na świadczone usługi.
W przypadku przejść lotniczych i morskich, jako istotne uznano zobowiązanie do
współdziałania zarządzających lotniskami, portami i przystaniami, ze względu na to, że te
podmioty, co do zasady, zarządzają ruchem, ustalając miejsce i czas oraz sposób poruszania
się statków powietrznych na lotniskach i statków pływających w portach i na przystaniach.
W celu właściwego przygotowania i utrzymania miejsc na drogach publicznych, połączeniach
kolejowych, lotniskach, portach i przystaniach przewidzianych do tworzenia wspomnianych
przejść granicznych w przypadku tymczasowego przywrócenia kontroli, prowadzony będzie
wykaz tych miejsc. Prowadzenie wykazu ma na celu wskazanie wszystkich miejsc, które
mogą zostać wykorzystane jako przejścia graniczne.

Komendant Główny Straży Granicznej jest zobowiązany do prowadzenia tego wykazu oraz
do przekazywania wszystkim właściwym zarządzającym informacji o ujęciu miejsca na
obszarze przez nich zarządzanym. Sposób prowadzenia wykazu i jego treść określi minister
właściwy do spraw wewnętrznych.

Wydatki na powyższe przedsięwzięcia określa art. 22 projektu, który stanowi realizację
wymogu określonego w art. 50 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.). Wskazane w tym przepisie maksymalne
13/46
limity wydatków dotyczą kosztów związanych ze zmianą organizacji ruchu drogowego
i oznakowaniem tych miejsc ponoszonych przez zarządców dróg publicznych. Należy
zauważyć, że przedstawiona kalkulacja finansowa dotyczy przywrócenia tymczasowej
kontroli granicznej na wszystkich ważnych drogach przecinających granicę państwową.
Określenie faktycznych wydatków możliwe będzie wyłącznie w przypadku powzięcia decyzji
dotyczącej zakresu wprowadzonej kontroli. Jako przykład można podać działania służb
granicznych Austrii w trakcie EURO 2008, w czasie którego kontrola graniczna była
przywrócona wyłącznie na wybranych kierunkach i ograniczona dodatkowo do określonych
przedziałów czasowych.

Wskazane w przepisie maksymalne kwoty dotyczą odpowiednio:
kwota 803 600 zł – drogi krajowe i autostrady,
kwota 349 500 zł – drogi wojewódzkie,
kwota 101 700 zł – drogi powiatowe,
kwota 48 600 zł – drogi gminne,
kwota łączna –1 303 400 zł.
Finansowanie zadań zwianych ze stworzeniem warunków do prowadzenia kontroli granicznej
w przypadku tymczasowego jej przywrócenia na granicy wewnętrznej będzie odbywało się na
zasadach określonych w art. 17 ust. 2a ustawy o ochronie granicy państwowej, ze środków
budżetu państwa.
Obecne brzmienie art. 17ac ust. 2, odwołującego się do finansowania zadań na zasadach
określonych w art. 17 ust. 2a ustawy o ochronie granicy państwowej jest rezultatem
uzgodnień posiedzenia Stałego Komitetu Rady Ministrów, który w dniu 19 maja 2011 r.
przyjął poprawkę do projektu ustawy zgłoszoną przez Ministra Infrastruktury.


Art. 5 projektu dotyczy zmian w Kodeksie karnym. Dokonując analizy obowiązującego art.
41 b §1 K.k. należy zauważyć, że sąd może orzec zakaz wstępu na imprezę masową, jeżeli
przy popełnieniu przestępstwa zachowanie sprawcy wskazuje, że jego udział w imprezach
masowych zagraża istotnym dobrom chronionym prawem. Z brzmienia tego przepisu wynika,
że zakaz wstępu na imprezę masową można orzec za popełnienie jakiegokolwiek
przestępstwa w sytuacji, kiedy z uwagi na ochronę istotnych dóbr prawnie chronionych ocena
zachowania sprawcy uzasadnia wykluczenie jego udziału w imprezach masowych. Takie
unormowanie prawne jest zbyt szerokie, kryminalnopolitycznie nieuzasadnione i nie
pozostaje w logicznej relacji z istotą tego środka karnego.
Zakaz wstępu na imprezę masową powinien ściśle wiązać się z okolicznościami czynów
popełnionych w związku z imprezą tego rodzaju. Celem zakazu jest wyeliminowanie udziału
w imprezie masowej określonej kategorii sprawców – tych którzy swoim zachowaniem
naruszają porządek prawny, stanowiąc jednocześnie zagrożenie bezpieczeństwa imprez
14/46
masowych. Dlatego istotnym kryterium zasadności stosowania tego środka karnego nie
powinna być ocena zachowania sprawcy przy popełnieniu jakiegokolwiek przestępstwa, ale
związek popełnionego przestępstwa z imprezą masową. Wskazane przekonanie legło
u podstaw nowelizacji art. 41b § 1 K.k. – w projekcie przewidziano możliwość orzeczenia
zakazu wstępu na imprezę masową w sytuacji, gdy przestępstwo zostało popełnione
w związku z taką imprezą, a udział sprawcy w imprezach masowych istotnie zagraża dobrom
chronionym prawem. Nie uległa natomiast zmianie, w odniesieniu do obecnych unormowań,
kwestia dotycząca fakultatywnego i obligatoryjnego charakteru tego środka karnego – środek
ten co do zasady ma fakultatywny charakter, natomiast obligatoryjność jego orzeczenia może
wynikać jedynie z wyraźnego przepisu ustawy.
Orzeczony zakaz obejmuje z mocy ustawy także mecze rozgrywane przez polską kadrę
narodową lub polski klub sportowy poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Zgodnie z obowiązującym art. 41b § 2 K.k. zakaz wstępu na imprezę masową każdorazowo
jest połączony z obowiązkiem stawiennictwa skazanego, w czasie trwania imprezy masowej,
w jednostce organizacyjnej Policji lub w innym miejscu wyznaczonym przez właściwego
komendanta Policji.
Z kolei z art. 43 § 1 K.k. wynika, że zakaz wstępu na imprezę masową orzeka się
w wymiarze od 2 do 6 lat. Skoro zakaz wstępu na imprezę masową jest połączony
z obowiązkiem stawiennictwa, o którym mowa w art. 41b § 2 K.k., to również i taki
obowiązek aktualny jest przez cały czas trwania zakazu, czyli najkrócej przez dwa lata,
a najdłużej przez sześć lat. W tym czasie skazany obowiązany jest nie tylko do
powstrzymywania się od udziału w imprezach masowych objętych zakazem, ale także
obowiązany jest do stawiennictwa w czasie trwania imprezy w określonym miejscu, którym
co do zasady jest jednostka Policji.
Obowiązujące unormowanie wywołuje wątpliwości nie tylko prawne, ale także natury
faktycznej.
Jeżeli chodzi o zastrzeżenia o prawnym charakterze, to w aspekcie długotrwałości obowiązku
stawiennictwa w jednostce Policji trwającego przez cały czas trwania zakazu (którego istotą
jest przecież jedynie zakaz wstępu na imprezę) to należy zauważyć, że w sytuacji gdy
skazany w sposób dobrowolny poddaje się rygorowi i nie bierze udziału w imprezach
objętych zakazem, nie wydaje się uzasadnione ani konieczne nakładanie na niego
dodatkowego obowiązku stawiennictwa w tym czasie w innym miejscu. W takiej sytuacji
bowiem represyjność środka karnego wynika w głównej mierze z uciążliwości
zdeterminowanej koniecznością periodycznego, powtarzalnego stawiania się w określonym
miejscu i z długotrwałości tego stanu rzeczy, a nie z powstrzymywania się od udziału
w imprezach masowych.
Jeżeli zaś chodzi o uwagi natury organizacyjnej, to należy wskazać na trudności faktyczne,
które mogą się pojawić w przypadku organizacji dużych imprez masowych, takich jak
np. EURO w piłce nożnej, kiedy w czasie ich trwania będzie zachodziła konieczność
15/46
stawiennictwa w komisariacie Policji dużej liczby kibiców. Poza tym nie należy tracić z pola
widzenia także okoliczności, że wskazane rozwiązania spowodowały zwiększenie
obowiązków Policji.
Dlatego też w projektowanym art. 41b § 3 K.k. przewidziano dywersyfikację obowiązku
przebywania skazanego w miejscu stałego pobytu oraz czasu trwania zakazu i wprowadzono
możliwość elastycznego podejmowania decyzji o stosowaniu takiego obowiązku
w zależności od istnienia podstaw do przypuszczenia, że skazany będzie dobrowolnie
przestrzegał zakazu wstępu na imprezy masowe lub też braku podstaw do takiego poglądu.
W projektowanym art. 41b § 3 K.k. przewidziano dodatkowo możliwość, że sąd, orzekając
zakaz wstępu na imprezę masową orzeknie wobec skazanego obowiązek przebywania
w czasie imprezy masowej w określonym miejscu stałego pobytu, który to obowiązek będzie
podlegał kontroli w sposób określony w przepisach o wykonywaniu kary pozbawienia
wolności w systemie dozoru elektronicznego.
Orzeczenie tego obowiązku będzie zależało od uznania sądu, poza przypadkiem określonym
w art. 41b § 4 K.k., kiedy to jego orzeczenie będzie obligatoryjne wobec sprawcy uprzednio
karanego za przestępstwo popełnione w związku z imprezą masową. Ponadto zgodnie
z projektowanym art. 41b § 7 K.k., obowiązku przebywania w miejscu pobytu w czasie
trwania imprezy masowej nie będzie się orzekało w sytuacji, gdy już w chwili orzekania sąd
poweźmie informacje, że wykonanie obowiązku nie będzie możliwe, np. z uwagi na stan
zdrowia skazanego, wykluczający możliwość stosowania wobec niego monitoringu
elektronicznego lub brak warunków technicznych umożliwiających poddanie zachowania
skazanego kontroli przy pomocy aparatury monitorującej lub uzna, że orzeczenie takiego
obowiązku byłoby oczywiście niecelowe. W obu tych przypadkach zamiast monitorowanego
elektronicznie obowiązku przebywania, w czasie trwania imprezy masowej, w miejscu
stałego pobytu, sąd nałoży na skazanego obowiązek stawiennictwa w tym samym czasie
w jednostce Policji lub innym miejscu wskazanym przez właściwego komendanta Policji.
Należy podkreślić, że sąd orzekający nie będzie obowiązany do badania faktycznych
i technicznych możliwości zastosowania wobec skazanego monitoringu elektronicznego.
Okoliczności te będą stanowić przedmiot czynności sądu penitencjarnego, będącego sądem
wykonującym orzeczenie w zakresie nałożonego na skazanego, łącznie z zakazem wstępu na
imprezę masową, obowiązku przebywania w miejscu stałego pobytu w czasie trwania
wskazanych w wyroku imprez masowych.
Z projektowanych unormowań jednoznacznie wynika, że zakazowi wstępu na imprezy
masowe, może – ale nie w każdym przypadku musi – towarzyszyć obowiązek przewidziany
w art. 41b § 3 K.k., który ma mieć charakter niezależny od zakazu. Odrębność obowiązku
w stosunku do zakazu wynika nie tylko z możliwości odrębnego określenia czasu trwania
obowiązku, który zgodnie z art. 41b § 8 K.k., w postaci polegającej na monitorowanym
elektronicznie obowiązku przebywania w miejscu stałego pobytu w czasie trwania imprezy
masowej będzie mógł być orzekany na okres od 6 miesięcy do 12 miesięcy, ale także
16/46