Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego oraz niektórych innych ustaw

Warszawa, 23 listopada 2010 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140 – 143(5)/10




Pan

Grzegorz
Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
poselskiego projektu ustawy

- o zmianie ustawy o Banku
Gospodarstwa Krajowego oraz
niektórych innych ustaw (druk nr 3479).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra Skarbu
Państwa do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac parlamentarnych.



(-) Donald Tusk
Stanowisko Rządu Rzeczypospolitej Polskiej
wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego
oraz niektórych innych ustaw (druk nr 3479)

I.


Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego i niektórych
innych ustaw wprowadza zmiany w:
- ustawie z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. Nr 65,
poz. 594, z późn. zm.),
- ustawie z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U.
z 2000 r., Nr 54, poz. 654, z późn. zm.),
- ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r.,
Nr 113, poz. 759, z późn. zm.),
- ustawie z dnia 4 marca 2005 r. o Krajowym Funduszu Kapitałowym (Dz. U. Nr 57,
poz. 491, z późn. zm.),
- ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z
późn. zm.).
Podstawowe zagadnienia regulowane w poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy
o Banku Gospodarstwa Krajowego oraz niektórych innych ustaw dotyczą:
- upadłości i likwidacji Banku Gospodarstwa Krajowego oraz przejęcia jego zobowiązań
przez Skarb Państwa,
- doprecyzowania celów realizowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego,
- umożliwienia Bankowi Gospodarstwa Krajowego pozyskiwania pożyczek ze środków
budżetu państwa na zwiększenie funduszy podstawowych,
- możliwości obniżenia funduszu statutowego Banku Gospodarstwa Krajowego,
- możliwości emisji przez Bank Gospodarstwa Krajowego listów zastawnych,
- wprowadzenia wyłączenia Banku Gospodarstwa Krajowego z ustawy z dnia 29 stycznia
2004 r. - Prawo zamówień publicznych w zakresie finansowania jego działalności na
rynku międzybankowym,
- zniesienia istniejącego ograniczenia możliwości prowadzenia przez Bank Gospodarstwa
Krajowego obsługi centralnego rachunku bieżącego budżetu państwa, rachunków
bieżących państwowych jednostek budżetowych oraz rachunków bieżących
obsługujących organy podatkowe,
- rozszerzenia źródeł finansowania Krajowego Funduszu Kapitałowego o dotacje
otrzymane z budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz doprecyzowania przepisów
określających jego finansowanie i obsługę bankową,
- zmian doprecyzowujących, redakcyjnych i legislacyjnych dotyczących m. in. wpisu
Banku Gospodarstwa Krajowego do Krajowego Rejestru Sądowego, tytułów, na
podstawie których dokonywane są wpisy hipotek w księgach wieczystych, zasad
reprezentacji przez pełnomocników oraz przywołania aktualnych przepisów z ustawy z
dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

II.

W ocenie Rządu Rzeczpospolitej Polskiej rozwiązania proponowane w poselskim projekcie
ustawy o zmianie ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego oraz niektórych innych ustaw,
co do istoty zasługują na poparcie. Omawiany projekt ustawy jest także co do zasady zbieżny
z propozycją legislacyjną Ministerstwa Finansów, która była ujęta w projekcie Planu prac
Rady Ministrów na II półrocze 2010 r.
str. 1

III.

Podkreślić należy, iż projekt ustawy wymaga dalszych prac o charakterze legislacyjnym,
a nowelizacja ustawy w proponowanym zakresie pociągnie za sobą konieczność dokonania
odpowiednich zmian rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 11 maja 2010 r.
w sprawie nadania statutu Bankowi Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. z 2010r. Nr 81, poz.
535), w szczególności w zakresie przepisów dotyczących zasad prowadzenia gospodarki
finansowej.

IV.

Odnośnie kwestii zgodności uregulowań przewidzianych w projekcie ustawy z prawem Unii
Europejskiej, wskazać należy, iż założenie poczynione w powyższym zakresie w Ocenie
skutków regulacji projektu ustawy jest błędne (str. 12 projektu ustawy). Mylnie stwierdzono
bowiem, że ze względu na wykonywaną działalność Bank Gospodarstwa Krajowego został
wyłączony spod obowiązywania dyrektyw unijnych, co gwarantować ma odpowiedni zapis w
Traktacie Akcesyjnym (załącznik nr II). Sformułowanie to błędnie sugeruje, że Bank został
wyłączony z zakresu zastosowania wszystkich dyrektyw obowiązujących w unijnym
porządku prawnym. Tymczasem załącznik nr II (tytuł 3 Swobodny przepływ usług, pkt 5)
do Traktatu Akcesyjnego gwarantuje wyłączenie Banku jedynie z zakresu zastosowania
dyrektywy 2000/12/WE w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje
kredytowe (art. 2 ust. 3), która zastąpiona została następnie dyrektywą 2006/48/WE
(wyłączenie Banku z zakresu tej dyrektywy utrzymano w art. 2 ust. 3 dyrektywy). Wyłączenie
z zakresu dyrektywy 2006/48/WE jest zatem oczywistą konsekwencją pierwotnego
wyłączenia Banku z zakresu dyrektywy 2000/12/WE. Nie oznacza to jednak w żadnym
wypadku ogólnego wyłączenia działalności Banku z zakresu zastosowania innych dyrektyw
stanowiących część unijnego systemu prawnego, np. dyrektywy 2004/18/WE w sprawie
koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych (dyrektywa 2004/18/WE). W
odniesieniu zatem do kwestii nieobjętych regulacją dyrektywy 2006/48/WE działalność
Banku podlega w pełnym zakresie prawu Unii Europejskiej. W konsekwencji konieczne jest
odpowiednie przeformułowanie Oceny skutków regulacji projektu ustawy.

Kolejną kwestią wymagającą rozważenia jest wprowadzenie do ustawy uregulowania
przewidującego, iż do Banku Gospodarstwa Krajowego będzie miał zastosowanie przepis art.
6 pkt 4 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2009 r.
Nr 175, poz. 1361, z późn. zm.).
W toku konsultacji Stanowiska zwrócono uwagę na możliwość pojawienia się wątpliwości
dotyczących potrzeby wprowadzania przewidzianego w projekcie uregulowania. Zgodnie
bowiem z art. 6 pkt. 4 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, nie można ogłosić upadłości
instytucji i osób prawnych utworzonych w drodze ustawy. Bank został natomiast utworzony
na mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 30 maja 1924 r. o połączeniu
(fuzji) Państwowych Instytucji Kredytowych w Bank Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. Nr
46, poz. 477), a w orzeczeniu z dnia 28 września 1993 r., sygn. akt P 2/93, Trybunał
Konstytucyjny stwierdził, iż rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej miało moc
ustawy. Bank zatem zgodnie z art. 6 pkt. 4 powołanej powyżej ustawy, z uwagi na brak
regulacji wyłączającej jego zastosowanie, nie ma zdolności upadłościowej.

Proponowana zmiana w zakresie dotyczącym upadłości Banku nie wydaje się w pełni
uzasadniona gdyż już w obecnym stanie prawnym kwestia zdolności upadłościowej Banku .
została uregulowana
str. 2

Odnośnie zaś do zawartej w projekcie ustawy regulacji, zgodnie z którą w przypadku
likwidacji Banku Gospodarstwa Krajowego, jego mienie i zobowiązania przejmuje z tym
dniem Skarb Państwa, zauważyć należy, iż wprowadzenie proponowanego przepisu mogłoby
być uzasadnione w przypadku, gdyby przejęcie odpowiedzialności przez Skarb Państwa za
zobowiązania Banku wynikało z realizacji przez Bank zadań zleconych przez Państwo. W tej
sytuacji jednakże należałoby odpowiednio doprecyzować powołany przepis poprzez
jednoznaczne wskazanie, że przejmowane przez Skarb Państwa zobowiązania wynikają
wyłącznie z realizacji zadań zleconych przez Państwo.

Wątpliwości co do zgodności z prawem Unii Europejskiej budzi rozszerzenie wyłączenia
działalności Banku z konieczności stosowania ustawy - Prawo zamówień publicznych
(projektowany art. 4 pkt 2a lit. c) ustawy Prawo zamówień publicznych). Należy bowiem
pamiętać, że wszelkie wyłączenia podmiotów publicznych z zakresu zastosowania reżimu
zamówień publicznych muszą znaleźć uzasadnienie w dopuszczalnych wyłączeniach
przewidzianych w dyrektywie 2004/18/WE w sprawie koordynacji procedur udzielania
zamówień publicznych, której implementację stanowi właśnie Prawo zamówień publicznych.
Dotychczasowe wyłączenie zamówień Banku z art. 4 pkt 2a lit. a) i b) ww. ustawy
uzasadniane było na podstawie motywu 27 i art. 16 lit. d) oraz art. 18 dyrektywy
2004/18/WE. Na mocy tych postanowień dyrektywa 2004/18/WE nie ma zastosowania do
usług związanych z instrumentami polityki pieniężnej, kursami wymiany, długiem
publicznym, zarządzaniem rezerwami ani innymi politykami obejmującymi transakcje
papierami wartościowymi lub innymi instrumentami finansowymi, w szczególności
transakcjami zawieranymi przez instytucje zamawiające celem uzyskania funduszy lub
kapitału, a także zamówieniami związanymi z emisją, zakupem, sprzedażą lub zbyciem
papierów wartościowych lub innych instrumentów finansowych. Natomiast zgodnie z art. 18
dyrektywa 2004/18/WE nie ma zastosowania do zamówień publicznych na usługi udzielane
przez instytucję zamawiającą innej instytucji zamawiającej lub związkowi instytucji
zamawiających na podstawie prawa wyłącznego przyznanego im zgodnie z opublikowanym
przepisem ustawowym, wykonawczym lub administracyjnym, zgodnym z postanowieniami
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przy czym w odniesieniu do Prawa zamówień
publicznych za prawo wyłączne uznano ustawowe przydzielenie Bankowi zadań w zakresie
obsługi funduszy utworzonych, powierzonych lub przekazanych mu na podstawie odrębnych
ustaw oraz realizacją programów rządowych.

Tymczasem proponowane w projekcie ustawy wyłączenie z ustawy Prawo zamówień
publicznych zamówień związanych z wykonywaniem przez Bank komercyjnej działalności
bankowej wydaje się wykraczać poza zakres dopuszczalnych wyłączeń przewidzianych w
dyrektywie 2004/18/WE. Chociaż żaden przepis prawa unijnego nie ogranicza rodzaju i
zakresu działalności, jaka może być prowadzona przez Bank Gospodarstwa Krajowego, a
przez to nie wyłącza możliwości prowadzenia przez Bank komercyjnej działalności
bankowej, nie oznacza to, że Bank jest automatycznie wyłączony z zakresu zastosowania
Prawa zamówień publicznych jako implementacji dyrektywy 2004/18/WE. Uzasadnieniem
takiego wyłączenia nie może być jedynie podawany przez projektodawcę fakt, iż w tym
zakresie (tj. komercyjnej działalności bankowej) Bank konkuruje z innymi bankami, a
obowiązek stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych wprowadza asymetryczność w
warunkach działania tego banku i powoduje uzyskanie przez inne banki przewagi
konkurencyjnej.

W związku z powyższym należy stwierdzić, iż Bank Gospodarstwa Krajowego jest
zobowiązany stosować przepisy o zamówieniach publicznych w takim zakresie, w jakim
str. 3

wynika to z pozytywnej przesłanki zastosowania Prawa zamówień publicznych wskazanej w
art. 3 tej ustawy, brak jest natomiast możliwości zastosowania wyłączeń z art. 4 ustawy.

W przypadku spełnienia tych ogólnych przesłanek zastosowania ustawy Prawo zamówień
publicznych do działalności bankowej Banku Gospodarstwa Krajowego wszelkie wyraźne
wyłączenia tej działalności z obowiązku stosowania reżimu zamówień publicznych (takie jak
np. proponowany art. 4 pkt 2a lit. c) ustawy), bez wyraźnego uzasadnienia takiego wyłączenia
na gruncie dyrektywy 2004/18/WE, należy uznać za niezgodne z prawem Unii Europejskiej.

V.

Odnosząc się do poszczególnych rozwiązań zawartych w projekcie ustawy o zmianie ustawy
o Banku Gospodarstwa Krajowego i niektórych innych ustaw, zauważyć należy, iż Bank
Gospodarstwa Krajowego jako bank państwowy ma ograniczoną możliwość zwiększenia
funduszy własnych. Może to nastąpić jedynie w drodze dokapitalizowania z zysku netto
wypracowanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego oraz ze środków budżetowych.
Uwzględniając specyficzną rolę Banku, należy stwarzać dodatkowe możliwości służące
powiększeniu jego funduszy. Bank ten jako jedyny w Polsce jest bankiem państwowym, a
jego działalność skoncentrowana jest na realizacji programów rządowych. Tym samym
uzasadnione jest wyposażenie go w fundusze własne na poziomie zapewniającym bezpieczne
wykonywanie powierzonych mu przez Rząd Rzeczypospolitej Polskiej zadań.

Ocena ratingowa Banku Gospodarstwa Krajowego winna być dokonana w kontekście uwag
zawartych w punkcie IV. Natomiast należy podzielić pogląd, że zrównanie ratingu Banku z
ratingiem Polski przyczyni się nie tylko do zwiększenia możliwości pozyskiwania przez Bank
Gospodarstwa Krajowego środków, ale również zmniejszy koszty tego pozyskania i koszty
udzielenia gwarancji Skarbu Państwa na działalność statutową.

W obecnym stanie prawnym Skarb Państwa może udzielać Bankowi Gospodarstwa
Krajowego tylko pożyczek podporządkowanych, które po uzyskaniu zgody przez Komisję
Nadzoru Finansowego mogą zostać zaliczone do funduszy uzupełniających Banku. Wydaje
się zatem słuszne przyznanie ministrowi właściwemu od spraw finansów publicznych
możliwości udzielenia takiej pożyczki w celu zwiększenia funduszy podporządkowanych na
rzecz Banku Gospodarstwa Krajowego. Takie rozwiązanie może być odpowiednim
narzędziem do utrzymania płynności oraz realizacji określonych dla Banku Gospodarstwa
Krajowego celów. Należy podkreślić, iż udzielenie takiej pożyczki jest wyłącznie
możliwością – nie powodując obowiązku jej przyznania.

Ważnym elementem poselskiego projektu ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego jest
przyznanie możliwości emisji listów zastawnych. W obecnym stanie prawnym
nieuzasadnione wydaje się być ograniczanie tego typu uprawnienia Banku w przypadku, gdy
znaczna część jego działalności koncentruje się na udzielaniu kredytów związanych z
finansowaniem nieruchomości. Rozwiązanie to z pewnością przyczyni się do ułatwienia
refinansowania tego obszaru działalności Banku, co z kolei spowoduje transfer powstałych
nadwyżek finansowych do innych obszarów działalności.

Na poparcie zasługuje uzupełnienie przepisu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r.
o Banku Gospodarstwa Krajowego o projekty realizowane z wykorzystaniem środków
pochodzących z międzynarodowych instytucji finansowych, takich jak np. Europejski Bank
Inwestycyjny, czy Bank Rozwoju Rady Europy. Projekty finansowane z ww. środków do tej
str. 4