Poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

Warszawa, 7 grudnia 2009 r.

BAS-WAL-2383/09


Pan
Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej
Opinia prawna
o zgodności przedstawionego poselskiego projektu ustawy o zmianie
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (przedstawiciel wnioskodawców:
poseł Karol Karski) z prawem Unii Europejskiej


Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47)
sporządza się następującą opinię:


I.
Przedmiot projektu ustawy
Przedstawiony poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej zakłada przyznanie Trybunałowi Konstytucyjnemu
kompetencji do orzekania w sprawach zgodności z Konstytucją przepisów
prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, jeżeli Rzeczpospolita
Polska przekazała jej kompetencje, o których mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto proponuje się dodanie przepisu, zgodnie z którym, w zakresie w jakim
Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności z Konstytucją umowy
międzynarodowej lub przepisów prawa stanowionego przez organizację
międzynarodową, której Rzeczpospolita Polska przekazała kompetencje, o
których mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji, nie będzie stosowało się art. 91
Konstytucji. Rada Ministrów niezwłocznie zawiadamiałaby strony takiej umowy
lub organizacje międzynarodową, od której pochodzą takie przepisy, o skutkach
orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz podejmowała działania zmierzające
do usunięcia niezgodności.
Proponuje się także uregulowanie zasad publikacji orzeczeń Trybunału
Konstytucyjnego w sprawach wynikających z nowych kompetencji.
Ustawa ma wejść w życie 1 stycznia 2010 r.



2
II.
Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
ustawy
Obowiązujące traktaty będące podstawą Unii Europejskiej, w
szczególności Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę
Europejską, nie zawierają wyraźnego przepisu rozstrzygającego wzajemne
relacje prawa Unii Europejskiej i prawa krajowego państw członkowskich Unii
Europejskiej. Sprawa ta została rozstrzygnięta na gruncie orzecznictwa
Trybunału Sprawiedliwości. W wyroku z 15 lipca 1964 r. w sprawie C-6/64
Flaminio Costa przeciwko ENEL, Trybunał orzekł, że: „inaczej niż zwykłe
traktaty międzynarodowe, Traktat ustanawiający EWG stworzył własny
porządek prawny, który z chwilą wejścia Traktatu w życie stał się integralną
częścią porządków prawnych państw członkowskich, których sądy obowiązane
są go stosować. Tworząc Wspólnotę o nieograniczonym czasie działania, mającą
własne instytucje, własną osobowość prawną, własną zdolność prawną i
zdolność reprezentacji w płaszczyźnie międzynarodowej, a w szczególności
realną władzę wynikającą z ograniczenia suwerenności lub transferu uprawnień
z państw na Wspólnotę, państwa członkowskie ograniczyły swoje uprawnienia
suwerenne, chociaż w ograniczonych dziedzinach, i w ten sposób stworzyły
porządek prawny, który wiąże zarówno ich przynależnych, jak je same”.
Dalej Trybunał Sprawiedliwości stwierdził: „Włączenie do praw każdego
państwa członkowskiego przepisów pochodzących od Wspólnoty i, bardziej
ogólnie, pojęć i ducha Traktatu sprawia, że w efekcie przyznanie przez państwa
pierwszeństwa jednostronnemu i późniejszemu środkowi nad systemem
prawnym, który został przez nie zaakceptowany na zasadzie wzajemności, staje
się niemożliwe. rodek taki nie może być sprzeczny z takim systemem
prawnym. Moc obowiązująca prawa wspólnotowego nie może zmieniać się
zależnie od państwa ze względu na późniejsze prawo krajowe bez narażenia na
niebezpieczeństwo osiągnięcia celów Traktatu (…). Pierwszeństwo prawa
wspólnotowego jest potwierdzone przez art. 189 (obecnie art. 249), na mocy
którego rozporządzenie „wiążę” i jest „bezpośrednio stosowane” we wszystkich
państwach członkowskich. Przepis ten, który nie może być poddany żadnym
zastrzeżeniom, byłby całkowicie pozbawiony sensu, gdyby państwo mogło
jednostronnie unieważnić jego skutki za pomocą środków prawodawczych,
które przeważałyby nad prawem wspólnotowym”
Z przywołanego wyroku wynika, że istota zasady pierwszeństwa prawa
wspólnotowego sprowadza się do nakazu zapewnienia wszystkim normom
prawa wspólnotowego przewagi w razie konfliktu z jakąkolwiek wcześniejszą
lub późniejszą normą krajową w każdym państwie członkowskim. Nakaz ten
jest skierowany do wszystkich organów publicznych, centralnych i lokalnych, o
ile stykają się z problemem kolizji norm wspólnotowej i krajowej.

1 Cyt. za C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki. Tom I, Wydawnictwo C.H.
Beck Warszawa 2000, s. 550 i n.

3
Konsekwencją zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem
krajowym państw członkowskich Unii Europejskiej jest m.in. zakaz stanowienia
prawa krajowego sprzecznego z prawem wspólnotowym (wyrok Trybunału
Sprawiedliwości z 9 marca 1978 r. w sprawie C-106/77 Włoskie Ministerstwo
Finansów przeciwko Simmenthal S.p.A.), a także zakaz kwestionowania
ważności norm wspólnotowych przez organy krajowe ze względu na
niezgodność z konstytucją danego państwa
(wyrok Trybunału
Sprawiedliwości z 17 grudnia 1970 r. w sprawie C-11/70 Internationale
Handelsgesellschaft GmbH przeciwko Einfur und Vorratstelle für Getreide unf
Futtermittel)
Przedstawione orzecznictwo dotyczyło wyłącznie prawa stanowionego w
ramach pierwszego filaru Unii Europejskiej (prawa wspólnotowego), w
doktrynie podkreśla się jednak, że zasada pierwszeństwa ma zastosowanie do
całego prawa Unii Europejskiejędzie to miało szczególne znaczenie po
wejściu w życie Traktatu z Lizbony, który formalnie znosi podział na filary.
Warto również zwrócić uwagę na deklarację 17 odnoszącą się do
pierwszeństwa, dołączoną do Aktu końcowego Konferencji Międzyrządowej,
która przyjęła Traktat z Lizbony. W deklaracji zwraca się uwagę, że zgodnie z
utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
Traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie Traktatów mają
pierwszeństwo przed prawem państw członkowskich na warunkach
ustanowionych w tym orzecznictwie. Fragmentem deklaracji jest również opinia
Służby Prawnej Rady, zgodnie z którą pierwszeństwo prawa wspólnotowego
stanowi podstawową zasadę tego prawa, a fakt, że zasada pierwszeństwa nie
została włączona do Traktatów w żaden sposób nie narusza samej zasady ani
obowiązującego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości.
Należy też zaznaczyć, że Państwa Członkowskie mają środki służące
ochronie swoich kompetencji. W szczególności jest to art. 230 Traktatu
ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Zgodnie z tym przepisem każde
państwo członkowskie może wnieść do Trybunału Sprawiedliwości skargę na
akt uchwalony wspólnie przez Parlament Europejski i Radę, akt Rady, Komisji
lub Europejskiego Banku Centralnego. Skargę można oprzeć na zarzucie braku
kompetencji (w tym jej przekroczenia), naruszenia istotnych wymogów
proceduralnych, naruszenia Traktatu lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej
z jego stosowaniem lub nadużycia władzy. Ponadto Traktat o Unii Europejskiej,
z uwzględnieniem zmian wprowadzonych Traktatem z Lizbony, ogranicza
swobodę legislacyjną Unii Europejskiej poprzez wyraźniejsze ustanowienie jej
granic (art. 4 ust. 1 i art. 5 TUE, dołączony do Traktatu z Lizbony Protokół nr 25
w sprawie wykonywania kompetencji dzielonych).

2 Zob. P.J.G. Kapteyn [w:] Kapteyn & VerLoren van Themaat, The Law of the European Union and the
European Communities, Fourth Revised Edition, Wolters Kluwer 2008, s. 537 i n.
3 K. Lenaerts, T. Corthaut, Of birds and hedges: the role of primacy in invoking norms of EU law, European
Law Review, Vol. 31, No. 3, June 2006, s. 287 i n.

4

III. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
1. Ze
względu na zasadę pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej w
stosunku do prawa krajowego, w tym konstytucji, państw członkowskich Unii
Europejskiej za sprzeczną z prawem Unii Europejskiej należy uznać możliwość
orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności prawa wtórnego Unii
Europejskiej („prawa stanowionego przez organizację międzynarodową”) z
Konstytucją RP.

2. Niezależnie od powyższego, należy odnotować, że trybunały
konstytucyjne lub sądy najwyższe państw członkowskich Unii Europejskiej, w
tym polski Trybunał Konstytucyjny, zdają się mieć odmienne zdanie w kwestii
wzajemnych relacji prawa wspólnotowego (prawa Unii Europejskiej) i
konstytucji
Polski Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 11 maja 2005 r. w
sprawie K 18/04, jednoznacznie opowiedział się za pierwszeństwem
obowiązywania i stosowania Konstytucji RP w stosunku do wszystkich
wiążących Polskę umów międzynarodowych. Orzekł on, że art. 90 ust. 1 i art. 91
ust. 3 Konstytucji RP nie mogą stanowić podstawy do przekazania organizacji
międzynarodowej (czy też jej organowi) upoważnienia do stanowienia aktów
prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją. W
szczególności – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – wskazane unormowania
konstytucyjne nie mogą posłużyć do przekazania kompetencji w zakresie, który
powodowałby, iż Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo
suwerenne i demokratyczne. Dalej stwierdził on, że ewentualna sprzeczność
miedzy normą Konstytucji RP, a normą prawa wspólnotowego nie może być w
polskim systemie prawnym w żadnym razie rozwiązywana przez uznanie
nadrzędności normy wspólnotowej w relacji do normy konstytucyjnej. Nie
mogłaby też prowadzić do utraty mocy obowiązującej normy konstytucyjnej i
zastąpienia jej normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu stosowania tej
normy do obszaru, który nie został objęty regulacją prawa wspólnotowego. W
takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji albo o
zmianie Konstytucji, albo o spowodowaniu zmian w regulacjach
wspólnotowych, albo – ostatecznie – decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej.
Decyzję tę winien podjąć suweren, którym jest Naród Polski, lub organ władzy
państwowej, który w zgodzie z Konstytucją może Naród reprezentować.
Trybunał Konstytucyjny podniósł również, że zwłaszcza normy Konstytucji w
dziedzinie praw i wolności jednostki wyznaczają minimalny i nieprzekraczalny
próg, który nie może ulec obniżeniu ani zakwestionowaniu na skutek

4 Zob. P.J.G. Kapteyn, op. cit., s. 540 i n., P. Craig, G. de Búrca, EU Law. Text, Cases, and Materials, Fourth
edition, Oxford University Press 2008, s. 353 i n.

5
wprowadzenia regulacji wspólnotowych. Dopuszcza zatem kontrolę aktów
wspólnotowych z perspektywy funkcji gwarancyjnej Konstytucji. Ponadto,
Trybunał Konstytucyjny zastrzega dla siebie prawo weryfikacji, czy
prawodawcze organy Wspólnot (Unii), wydając określony akt, „działały w
ramach kompetencji przekazanych i czy wykonywały swe uprawnienia zgodnie
z zasadami subsydiarności i proporcjonalności

IV. Konkluzje
W świetle wynikającej z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości zasady
pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej przed prawem krajowym państw
członkowskich Unii Europejskiej, w tym przed ich konstytucjami,
przedstawiony poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej, w zakresie w jakim upoważnia Trybunał Konstytucyjny do orzekania
w sprawie zgodności z Konstytucją RP prawa stanowionego przez instytucje
Unii Europejskiej, jest niezgodny z prawem Unii Europejskiej.
W zakresie, w jakim proponowana regulacja nie dotyczy prawa Unii
Europejskiej lecz prawa stanowionego przez inne organizacje międzynarodowe,
nie jest ona objęta zakresem regulacji prawa Unii Europejskiej.


Opracował: Zespół Prawa Europejskiego i Międzynarodowego
Akceptował: Dyrektor Biura Analiz Sejmowych

Michał Królikowski

Deskryptory Bazy REX: Unia Europejska, konstytucja, Trybunał Konstytucyjny

5 Szerzej K. Wójtowicz, Konstytucja RP z 1997 r. a członkostwo Polski w Unii Europejskiej [w:] J. Barcz (red.)
Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Wydanie trzecie, Wydawnictwo Prawo i Praktyka
Gospodarcza 2006, s. I-531 i n., P. Craig, G. de Búrca, op. cit., s. 371 i n., C. Mik, Powierzenie władzy Unii
Europejskiej przez państwa członkowskie i jego podstawowe konsekwencje prawne [w:] Suwerenność i
ponadnarodowość a integracja europejska, pod red. J. Kranza, Warszawa 2006, s. 80 i n.