Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o podpisie elektronicznym, ustawy o podatku od towarów i usług, ustawy - Kodeks cywilny oraz ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych

Warszawa, 4 listopada 2010 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-96(5)/10


Pan

Grzegorz
Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej



Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
komisyjnego projektu ustawy:


- o zmianie ustawy o podpisie
elektronicznym, ustawy o podatku od
towarów i usług, ustawy - Kodeks
cywilny oraz ustawy o ewidencji
ludności i dowodach osobistych (druk nr
3235).


Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Gospodarki do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.

(-) Donald Tusk

STANOWISKO RZĄDU DO KOMISYJNEGO PROJEKTU USTAWY O ZMIANIE
USTAWY O PODPISIE ELEKTRONICZNYM,
USTAWY O PODATKU OD TOWARÓW I USŁUG,
USTAWY – KODEKS CYWILNY ORAZ
USTAWY O EWIDENCJI LUDNOŚCI I DOWODACH OSOBISTYCH


Przekazany do zaopiniowania projekt ustawy o zmianie ustawy o podpisie
elektronicznym, ustawy o podatku od towarów i usług, ustawy – Kodeks cywilny oraz ustawy
o ewidencji ludności i dowodach osobistych przygotowany został w ramach prac Komisji
Nadzwyczajnej "Przyjazne Państwo" do spraw związanych z ograniczaniem biurokracji
(NPP). Projekt zakłada m.in. nowelizację ustawy z dnia 18 września 2001 r.

o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450, z późn. zm.), poprzez wprowadzenie
tzw. zaawansowanego podpisu elektronicznego, pieczęci elektronicznej oraz podpisu
osobistego. W uzasadnieniu do projektu komisyjnego wskazano, że okres niezbędny
do notyfikowania, uchwalenia oraz wejścia w życie ustawy o podpisach elektronicznych,
której projekt Rada Ministrów przyjęła w dniu 27 kwietnia br. jest zbyt długi, wskazane
więc są wcześniejsze zmiany w obowiązującej ustawie o podpisie elektronicznym.
Projekt wprowadza również przepisy obejmujące materię regulowaną dotychczas
rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie wystawiania
oraz przesyłania faktur w formie elektronicznej, a także przechowywania oraz udostępniania
organowi podatkowemu lub organowi kontroli skarbowej tych faktur (Dz. U. Nr 133,
poz. 1119). W odniesieniu do elektronicznego fakturowania proponuje

się stosowanie podpisu zaawansowanego, w miejsce przewidzianego dotychczas
bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego
kwalifikowanego certyfikatu. Istotne są również zmiany wprowadzane w art. 781 Kodeksu
cywilnego. Dla zachowania formy elektronicznej wystarczyłoby złożenie oświadczenia woli
w postaci danych elektronicznych opatrzonych jakimkolwiek podpisem elektronicznym, który
umożliwia identyfikację składającego oświadczenie oraz wykrycie każdej późniejszej zmiany
jego treści. Skutki prawne takiego oświadczenia woli byłyby równoważne skutkom prawnym
oświadczenia złożonego w formie pisemnej. Projekt ingeruje również w ustawę z dnia 10
kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz.
993 z późn. zm.) wprowadzając uregulowania dotyczące podpisów elektronicznych
w
dowodach osobistych, w tym m.in. delegacje dla Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji do wydawania rozporządzeń regulujących świadczenie usług certyfikacyjnych
w zakresie podpisu elektronicznego oraz kwestie bezpiecznego podpisu elektronicznego
i kwalifikowanych certyfikatów w dowodach tożsamości.
Podstawowym założeniem projektu jest liberalizacja stosowania podpisu
elektronicznego poprzez odejście od wymogu korzystania z bezpiecznego podpisu
elektronicznego weryfikowanego certyfikatem kwalifikowanym. W uzasadnieniu

do projektowanej ustawy wskazano na nieznaczną liczbę ok. 300 tysięcy aktywnych
certyfikatów kwalifikowanych służących do weryfikacji bezpiecznego podpisu
elektronicznego. Z tego względu projektowana regulacja odchodzi od podpisu
kwalifikowanego na rzecz szerokiej i różnorodnej kategorii podpisów zaawansowanych.
Kategoria ta w przekonaniu projektodawców obejmuje m.in. pieczęć elektroniczną i podpis
osobisty. Podpisy zaawansowane są to podpisy, które mogą być implementowane w różny
sposób, w tym również taki, który jest w całości realizowany poza krajową infrastrukturą
klucza publicznego oraz bez wykorzystania bezpiecznego urządzenia. W tej kategorii
mieszczą się również takie podpisy, których certyfikaty nie są wystawione przez weryfikujące
tożsamość oraz poddane nadzorowi państwa kwalifikowane podmioty świadczące usługi
certyfikacyjne w zakresie podpisu elektronicznego.
Rząd przygotował nową ustawę o podpisach elektronicznych, która została skierowana
do notyfikacji wspólnotowej z terminem do dnia 9 sierpnia br. Stwierdzić należy, że zawarte
w komisyjnym projekcie ustawy rozwiązania są niespójne z rządowym projektem ustawy
o podpisach elektronicznych, ustawą o dowodach osobistych oraz dyrektywą 1999/93/WE.
Wprowadzana definicja podpisu zaawansowanego w sposób nieuzasadniony różni
się od definicji zawartej w dyrektywie 1999/93/WE, co może powodować wątpliwości co do
zgodności z prawem wspólnotowym. Wprowadzana jest nadmiarowa definicja
uwierzytelnienia, gdyż w samej dyrektywie mowa jest wyłącznie o podpisie, jako metodzie
uwierzytelnienia (method of authentication). Brak definicji nadaje prawu elastyczność
i umożliwia interpretację w świetle obecnego stanu wiedzy. O ile podpis w dyrektywie jest
jedną z metod uwierzytelnienia, to w świetle definicji zawartej w projekcie uwierzytelnienie
powiązane zostało z podpisującym, podpisem oraz potwierdzeniem. Wbrew rozwiązaniom

2
przyjętym w rządowym projekcie ustawy o podpisach elektronicznych wprowadzane są inne
nadmiarowe definicje, takie jak np. „publicznie dostępna usługa certyfikacyjna”, chociaż
dyrektywa nie definiuje usług „to the public”.
Niezgodna z rządowym projektem ustawy o podpisach elektronicznych jest definicja
pieczęci elektronicznej, jako zaawansowanego podpisu elektronicznego. Tak rozumiana
pieczęć byłaby wprowadzona na okres przed wejściem w życie ustawy o podpisach
elektronicznych. Wprowadzenie pieczęci elektronicznej w kształcie, który zastąpiony zostanie
w przyszłości inną treścią może zaburzyć implementację narzędzia oraz zobowiązuje do
sformułowania przepisu przejściowego. Zgodnie z uzgodnieniami międzyresortowymi oraz
stanowiskiem Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego w projekcie rządowym przewiduje
się pieczęć jako narzędzie zdefiniowane odmiennie od podpisu elektronicznego. Odmienność
ta wynika m.in. z braku konstytutywnego dla zaawansowanego podpisu elektronicznego
elementu stworzenia za pomocą środków, które podpisujący może mieć pod swoją wyłączną
kontrolą..
Koncepcja traktowania pieczęci elektronicznej jako odrębnego narzędzia w projekcie
ustawy o podpisach elektronicznych, wynika z liberalizacji art. 78 k.c. oraz dopuszczenia
składania zaawansowanego podpisu elektronicznego przez inne osoby niż osoby fizyczne
(np. osoby prawne). Zaawansowany podpis elektroniczny wypełni wymogi znowelizowanego
art. 78 k.c., w konsekwencji czego będzie dopuszczalne składanie oświadczeń woli (w tym
dokonywanie czynności procesowych, zawieranie umów dla których w dniu dzisiejszym jest
wymagana pod rygorem nieważności forma pisemne itp.) z użyciem tegoż podpisu, ze
skutkami formy pisemnej. Projekt ustawy o podpisach elektronicznych dopuszcza ponadto
używanie zaawansowanego podpisu elektronicznego przez inne podmioty niż osoba fizyczna
(np. poprzez spółkę z o.o. lub akcyjną) wiążąc jednak oświadczenia złożone w ten sposób,
z osobami stanowiącymi organ tej osoby, a co za tym idzie umożliwiając stosowanie reguł
dotyczących organów (np. w zakresie wad oświadczeń woli, skutków itd.). Pieczęć
elektroniczna w zamyśle projektu ustawy o podpisach elektronicznych stanowi odrębne od
zaawansowanego podpisu elektronicznego narzędzie, którego użycie nie wywoła skutków
prawnych, gdy dla dokonania czynności jest wymagana pod rygorem nieważności forma
pisemna. Pieczęć elektroniczna ma być stosowana automatycznie dla potwierdzania
istniejących faktów (np. odpisów sądowych, z rejestrów itd.), nie zaś do dokonywania
czynności prawnych czy też procesowych.

3
Ujęcie pieczęci elektronicznej jako typu zaawansowanego podpisu elektronicznego
z równoczesną (słuszną) zmianą art. 78 k.c. spowoduje bardzo poważne konsekwencje
w sferze prawa cywilnego. Możliwe byłoby dokonywanie czynności prawnych ze skutkami
formy pisemnej (także zastrzeżonej pod rygorem nieważności) z użyciem pieczęci
elektronicznej ze skutkami dla podmiotu używającego pieczęci w oderwaniu od osób
fizycznych stanowiących organ osoby prawnej (w projekcie ustawy o podpisach
elektronicznych także następuje oderwanie od osób fizycznych stanowiących organ ale
wyłącznie dla zaawansowanego podpisu elektronicznego z równoczesnym powiązaniem
skutków prawnych złożenia oświadczenia za pomocą takiego podpisu z organem tejże osoby
prawnej). Koncepcja przedstawiona w projekcie Komisji Przyjazne Państwo całkowicie
pomija ten istotny cywilistyczny problem. Pieczęć elektroniczna w związku z faktem, iż jest
„typem” zaawansowanego podpisu elektronicznego może być użyta do dokonywania
czynności prawnych, co w ujęciu koncepcji projektu ustawy o podpisach elektronicznych, ale
także zasad prawa cywilnego, jest niedopuszczalne. Brzmienie proponowanego art. 6 ust. 6
nie wyłącza takiej możliwości a jedynie potwierdza możliwość użycia pieczęci elektronicznej
do poświadczania istniejącego stanu faktycznego lub prawnego. Pojawia się także pytanie
o zasadność tworzenia pieczęci elektronicznej skoro jest zaawansowanym podpisem
elektronicznym, który według projektu Komisji „Przyjazne Państwo” może ją zastąpić.
Brzmienie proponowanego art. 781 k.c. odbiega od proponowanego przez Komisję
Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego. Proponowana zmiana idzie w odpowiednim kierunku
(liberalizacja wymogów dotyczących zachowania formy elektronicznej) jednakże wydaje się
niepełna i nie do końca spójna. Zgodnie z decyzją Komisji Kodyfikacyjnej zmiana art. 78 k.c.
powinna być następująca:
„Art. 781. § 1. Dla zachowania formy elektronicznej wystarcza złożenie oświadczenia
woli w postaci danych elektronicznych, do których dołączono lub które logicznie
powiązano z podpisem elektronicznym w sposób umożliwiający identyfikację
składającego oraz wykrycie każdej późniejszej zmiany treści takiego oświadczenia.

§ 2. Jeżeli z ustawy lub czynności prawnej nie wynika nic innego, złożenie
oświadczenia woli w formie elektronicznej spełnia wymaganie złożenia oświadczenia
woli w formie pisemnej.”.

Przy okazji zmiany kodeksu cywilnego warto rozważyć wprowadzenie przyjętej przez
Komisję Kodyfikacyjną definicji dokumentu: poprzez wprowadzenie nowego art. 772
o brzmieniu: „Dokumentem jest nośnik informacji umożliwiający jej odtworzenie.” Brak

4