Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej

Warszawa, 16 listopada 2010 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-81 (5)/10






Pan

Grzegorz
Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec senackiego
projektu ustawy:
- o zmianie ustawy o podatku dochodowym
od osób fizycznych oraz ustawy o
swobodzie działalności gospodarczej
(druk nr 3173).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Finansów do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac parlamentarnych.


(-) Donald Tusk


Stanowisko Rady Ministrów
do senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym
od osób fizycznych oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (druk nr 3173)


I. W zakresie zmiany ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych
Projektowane zmiany
W projekcie ustawy proponuje się wprowadzenie zwolnienia przedmiotowego dotyczącego
przychodów uzyskanych ze sprzedaży przetworzonych w sposób inny niż przemysłowy
produktów roślinnych i zwierzęcych pochodzących z własnej uprawy, hodowli lub chowu.
Projekt ustawy zakłada, że zwolnienie będzie limitowane kwotą 5.000 zł przychodu rocznie.
Nadwyżka ponad tę kwotę będzie opodatkowana jako przychód z innych źródeł, o ile źródłem
tych przychodów nie będzie pozarolnicza działalność gospodarcza.
Z uwagi na limitowanie zwolnienia w roku podatkowym kwotą przychodów w wysokości
5.000 zł, warunkiem zwolnienia będzie obowiązek prowadzenia ewidencji sprzedaży
przetworzonych produktów roślinnych i zwierzęcych. Wyłączone ze zwolnienia będą
przychody ze sprzedaży przetworzonych produktów roślinnych i zwierzęcych uzyskane w
ramach prowadzonych działów specjalnych produkcji rolnej oraz produktów opodatkowanych
podatkiem akcyzowym. Zwolnienie nie znajdzie zastosowania jeżeli sprzedaż będzie
przedmiotem pozarolniczej działalności gospodarczej podatnika lub będzie odbywała się na
rzecz osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej
albo na rzecz osób fizycznych dla potrzeb prowadzonej przez nie pozarolniczej działalności
gospodarczej. Zwolnienie wyłączone będzie również wówczas, kiedy wytwarzanie
przetworzonych produktów roślinnych i zwierzęcych i ich sprzedaż będzie odbywało się przy
udziale osób zatrudnionych na podstawie umów o pracę, umów zlecenia, umów o dzieło oraz
innych umów o podobnym charakterze. Ponadto ograniczona będzie liczba miejsc, w których
możliwa będzie sprzedaż tych produktów, żeby skorzystać ze zwolnienia. Oprócz sprzedaży
w miejscu, w którym produkty zostały wytworzone dozwolona będzie sprzedaż
przetworzonych produktów roślinnych i zwierzęcych na targowiskach.
Projekt przewiduje wejście w życie zmian w terminie 14 dni od ogłoszenia ustawy.
Obecny stan prawny
W aktualnym stanie prawnym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych
nie podlegają dochody z tytułu sprzedaży nieprzetworzonych produktów roślinnych i
zwierzęcych. Wynika to z faktu, że działalność polegająca na wytwarzaniu produktów
roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo
hodowli lub chowu, jest - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 dla potrzeb ustawy o
podatku dochodowym od osób fizycznych - działalnością rolniczą. Stosownie natomiast do
art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, przepisów tej ustawy
nie stosuje się do działalności rolniczej, z wyjątkiem działów specjalnych produkcji rolnej.
Ponadto, zwolnione od podatku dochodowego są dochody ze sprzedaży również niektórych
przetworzonych produktów roślinnych i zwierzęcych. Stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 71
ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, wolne od podatku dochodowego są
dochody ze sprzedaży produktów roślinnych i zwierzęcych pochodzących z własnej uprawy
lub hodowli, nie stanowiących działów specjalnych produkcji rolnej, przerobionych
sposobem przemysłowym, jeżeli przerób ten polega na kiszeniu produktów roślinnych lub
przetwórstwie mleka albo na uboju zwierząt rzeźnych i obróbce poubojowej tych zwierząt, w
tym również na rozbiorze, podziale i klasyfikacji mięsa.
Stanowisko do projektu.
Mając na uwadze fakt, że proponowane zwolnienie z podatku dochodowego od osób
fizycznych dotyczyć będzie przychodów uzyskanych ze sprzedaży przetworzonych
produktów roślinnych i zwierzęcych dokonywanej w niewielkich rozmiarach, Rada
Ministrów pozytywnie ocenia zaproponowane zmiany do ustawy o podatku dochodowym od
osób fizycznych.
Rada Ministrów zauważa jednocześnie, że ze względu na warunkowanie proponowanego
zwolnienia limitem przychodów, uzasadniona jest zmiana terminu wejścia w życie
projektowanych zmian do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Wejście w
życie projektu ustawy po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia oznacza, że proponowane zmiany
weszłyby w życie w trakcie roku podatkowego. Wejście w życie projektowanych zmian w
trakcie roku spowoduje, że niemożliwe będzie ustalenie limitu przychodu warunkującego
zwolnienie, skoro kwota 5.000 zł dotyczy całego roku podatkowego, a nie jego części. Z tego
względu zasadne jest, żeby proponowane zmiany do ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych weszły w życie od początku roku podatkowego.
Nie można również bezkrytycznie przyjąć zawartego w uzasadnieniu do projektu ustawy
twierdzenia, że projektowane zwolnienie od podatku dochodowego „nie będzie rodzić
wydatków ani nie zmniejszy przychodów dla budżetu państwa”, ponieważ twierdzenie to
oparte jest na założeniu, że sprzedaż przetworzonych produktów roślinnych i zwierzęcych
znajduje się obecnie w „szarej strefie” i „nie zasila fiskusa”.
Wprawdzie trudno oszacować skutki finansowe dla budżetu państwa wprowadzenia
proponowanego rozwiązania, ale nie można również uznać, że wprowadzenie zwolnień
podatkowych w podatku dochodowym pozostaje bez wpływu na wysokość dochodów
budżetowych, gdyż jest to pewien rodzaj preferencji.
Przyjmując, że obecnie podatnicy wywiązują się z obowiązków podatkowych i opłacają
podatek dochodowy ze sprzedaży przetworzonych produktów roślinnych i zwierzęcych z
własnej uprawy, hodowli i chowu, to w przypadku gdyby z projektowanego rozwiązania
skorzystało 10 tysięcy osób szacowany skutek wyniósłby:
a) 3,4 mln zł - gdyby sprzedaż stanowiła jedyne źródło przychodów, podatników
opodatkowanych wg skali podatkowej,
b) 9,0 mln zł - gdyby sprzedaż stanowiła dodatkowe źródło przychodów, podatników
opodatkowanych wg skali podatkowej.
Proponowana zmiana będzie miała wpływ na dochody jednostek samorządu terytorialnego,
gdyż dochodem gmin, powiatów i województw są m.in. udziały we wpływach z podatku
dochodowego od osób fizycznych.
II. W zakresie zmiany ustawy o swobodzie działalności gospodarczej
Projektowane zmiany
Projekt zakłada zmianę art. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności
gospodarczej (dalej ustawa SDG) (Dz. U. z 2007r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.) polegającą
na wyłączeniu stosowania przepisów tej ustawy do działalności rolników w zakresie
sprzedaży konsumentom przetworzonych osobiście lub przez domowników rolnika, w sposób

2
nieprzemysłowy produktów roślinnych i zwierzęcych, które rolnik wytworzył w swoim
gospodarstwie oraz pod warunkiem, że działalność ta będzie miała charakter uboczny
w stosunku do działalności wytwórczej w rolnictwie.
Projekt ustawy ma na celu m. in. umożliwienie rolnikom odformalizowanej produkcji
i sprzedaży przetworzonych własnych produktów rolnych. Będzie to skutkowało przede
wszystkim brakiem obowiązku rejestracji w ewidencji działalności gospodarczej.
Obecny stan prawny
W obecnym stanie prawnym przepis art. 3 ustawy SDG ustanawia dwie kategorie wyłączeń
spod stosowania przepisów tej ustawy. Dotyczy on, po pierwsze, szeroko rozumianej
działalności wytwórczej w rolnictwie (obejmującej uprawy rolne, chów i hodowlę zwierząt, a
także ogrodnictwo, warzywnictwo, leśnictwo oraz rybactwo śródlądowe). Po
drugie,
wyłączenie zawarte w art. 3 stosuje się do tzw. agroturystyki, czyli wynajmowania przez
rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych
innych usług związanych z pobytem turystów.
Niemniej działalność wykonywana przez rolników ma charakter działalności gospodarczej w
rozumieniu art. 2 ustawy SDG i tym samym wykonujący ją rolnik może spełniać przesłanki
podmiotowe przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ustawy SDG. Działalność wytwórcza w
rolnictwie - jeśli nie jest wykonywana wyłącznie dla zaspokojenia własnych potrzeb - jest
działalnością zarobkową i ukierunkowaną "na zbyt”. Ponieważ jest ona jednocześnie
wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły, jest zarazem w takim przypadku
działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy SDG, a wykonujący ją rolnik jako
osoba fizyczna wykonująca tę działalność we własnym imieniu spełnia przesłanki
kwalifikowania go jako przedsiębiorcy. Powyższa kwalifikacja ma jednak znaczenie
wyłącznie teoretyczno-prawne, jako że - na mocy komentowanego przepisu – działalność
w nim określona i tak nie podlega przepisom ustawy SDG. Skutkiem wyłączenia działalności
wytwórczej w rolnictwie spod działania ustawy SDG jest zwolnienie przedsiębiorców
wykonujących tę działalność z obowiązku dokonywania wpisu do ewidencji działalności
gospodarczej lub do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. W praktyce
wyłączenie to ogranicza się do rolników (osób fizycznych), od których nie wymaga się
dokonania wpisu w ewidencji działalności gospodarczej, nie dotyczy ono natomiast spółek
handlowych, gdyż nie mogą one powstać bez wpisu do KRS.
Na przedsiębiorcach objętych zakresem tego wyłączenia nie ciążą także inne obowiązki
przewidziane w przepisach ustawy SDG, a które zostały nałożone na przedsiębiorców,
zwłaszcza art. 16 - 22 ustawy SDG (obowiązek posługiwania się numerem identyfikacji
podatkowej w obrocie prawnym i gospodarczym, wymóg wykonywania działalności na
zasadach uczciwej konkurencji i poszanowania słusznych interesów konsumentów,
obowiązek spełniania określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności
dotyczących zagrożenia zdrowia ludzkiego i ochrony środowiska, posiadania odpowiednich
uprawnień zawodowych, oznaczania towarów, dokonywania płatności za pośrednictwem
rachunku bankowego).
Niepodleganie, poprzez wykonywanie działalności określonej w art. 3 reżimowi ustawy SDG
nie oznacza, jak słusznie zauważono w uzasadnieniu do projektu ustawy, że działalność
ta może być wykonywana w sposób całkowicie dowolny. Także na rolniku ciążą pewne
obowiązki wynikające z innych ustaw, których przestrzeganie ma na celu zapewnienie
ochrony określonych powszechnie uznawanych wartości (jak bezpieczeństwo i porządek
publiczny, ochrona środowiska, bezpieczeństwo obrotu). Jeżeli przepisy odrębnych ustaw
przewidują określone wymogi przy wykonywaniu danej działalności, także rolnik w zakresie
prowadzenia takiej działalności ma obowiązek stosowania się do tych wymogów.

3
Na przykład w związku z przetwarzaniem produktów roślinnych i zwierzęcych oraz sprzedażą
wytworzonych produktów konsumentom zastosowanie będą miały przepisy o
bezpieczeństwie żywności i żywienia, w tym w zakresie wymagań zdrowotnych i znakowania
żywności. Podobnie zastosowanie będzie miała ustawa z dnia 5 lipca 2001r. o cenach (Dz. U.
Nr 97, poz. 1050, z późn. zm.), obejmująca przepisami przedsiębiorców w szerokim pojęciu,
bo
ustawa zalicza do nich zarówno podmioty prowadzące działalność gospodarczą
w rozumieniu ustawy SDG, jak i osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie
w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa,
leśnictwa i rybactwa śródlądowego (vide art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o cenach).
Wyłączenie działalności wytwórczej w rolnictwie ma charakter przedmiotowy. Wiąże się ono
z tradycyjnym traktowaniem działalności rolniczej jako aktywności nie będącej typową
działalnością gospodarczą (prowadzoną przez przedsiębiorcę). Takie podejście wynika też z
przyjętej systemowej koncepcji rejestracji podmiotów wykonujących działalność gospodarczą
i zapewnienia niedublowania się rejestrów. Należy zauważyć, że działalność rolnicza
rozumiana jako działalność wytwórcza w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub
zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, objęta jest przepisami ustawy
z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592, z późn.
zm.). W zakresie ewidencji w 2001r. wprowadzona była już odrębna ewidencja gospodarstw
rolnych na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 2001r. o krajowym systemie ewidencji
gospodarstw rolnych i zwierząt gospodarskich oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr
125, poz. 1363, z późn. zm.), która zawierała podstawowe dane, jak imię i nazwisko
posiadacza gospodarstwa rolnego, jego adres, niepowtarzalny numer gospodarstwa nadany
przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w drodze decyzji administracyjnej,
powierzchnię gospodarstwa rolnego itp. Następnie po utracie mocy tej ustawy – ewidencja
prowadzona jest na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie
ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o
przyznanie płatności (Dz. U. z 2004r. Nr 10, poz. 76, z późn. zm.).
System zapewnia identyfikację producentów rolnych, która wykorzystywana jest też na
potrzeby realizacji wspólnotowej polityki rolnej. Stanowiło to istotną przesłankę braku
potrzeby włączania rolników do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej
na podstawie ustawy SDG.
Wyłączeniem przedmiotowym objęta jest tylko działalność wytwórcza w rolnictwie, a zatem
nie są wyłączone inne rodzaje działalności wykonywanej przez rolników, z wyjątkiem
agroturystyki. Z oczywistych względów wyłączenie przedmiotowe odnosi się także do handlu
wytworzonymi produktami, czyli zbywania produktów rolnych uzyskanych
("wytworzonych") dzięki uprawie ziemi, ogrodnictwu czy hodowli zwierząt.
Wyłączenie agroturystyki ma z kolei charakter podmiotowy i odnosi się tylko do podmiotów
będących rolnikami. Ten rodzaj działalności obejmuje wynajmowanie przez rolników pokoi,
sprzedaż posiłków domowych oraz świadczenie w gospodarstwach rolnych innych usług
związanych z pobytem turystów.
Zawarte w art. 3 ustawy SDG wyłączenie podmiotowe jest krytykowane w literaturze. (patrz:
K. Kohutek, Komentarz LEX/el.2005 do art. 3 ustawy SDG). Negatywnie oceniany jest
zwłaszcza zakres tego wyłączenia, dotyczący tylko "rolników" - zatem niemający
już zastosowania do innych osób fizycznych mieszkających na wsi, którzy również mogliby
trudnić się opisaną w powyższym przepisie działalnością, czyli wynajmowaniem pokoi
(miejsc namiotowych) oraz sprzedażą posiłków domowych. W ten sposób ustawodawca
w różny sposób potraktował analogiczną działalność na podstawie wyłącznie kryterium
podmiotowego posiadania statusu "rolnika". Ponadto wyłączenie może dotyczyć rolnika

4