Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe

5
trybu przeprowadzania przetargu ograniczonego (Dz. U. Nr 52, poz. 327 ze zm.), zgodnie z
którym za nieprzydatny może być uznany:
(a) pustostan albo lokal, z wynajmu którego uzyskiwane są wpływy niższe od kosztów
utrzymania;
(b) grunt z budynkami mieszkalnymi w budowie, w szczególno ci gdy brakuje
rodków finansowych na dokończenie inwestycji i nie istnieje możliwo ć ich uzyskania lub
ustała przyczyna, dla której rozpoczęto budowę (a jej dokończenie z przeznaczeniem na inny
cel jest nieopłacalne).
2.3. Istota problemu konstytucyjnego
Wątpliwo ci konstytucyjne sądów, które wystąpiły z pytaniami prawnymi do
Trybunału Konstytucyjnego, wzbudził obowiązek „przyjęcia” mienia, ciążący na jednostkach
samorządu terytorialnego.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skutkiem normy prawnej wynikającej łącznie
z przepisów art. 40a ust. 10 ustawy o lasach i art. 5 ust. 1 ustawy o zasadach przekazywania
budynków jest nieuchronne i w nikłym stopniu zależne od woli gmin nabywanie przez nie
własno ci nieruchomo ci przekazywanych przez Lasy Państwowe (państwową jednostkę
organizacyjną nieposiadającą osobowo ci prawnej). Ustawodawca ustanowił w omawianym
wypadku następującą sekwencję zdarzeń:
(a) o wiadczenie Lasów Państwowych o zamiarze przekazania lokalu,
(b) przekazanie dokumentacji,
(c) w razie braku reakcji gminy – wystąpienie do sądu z roszczeniem o zawarcie
umowy,
(d) w razie uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia (uwzględnienia przez sąd
roszczenia) – zastąpienie stosownego o wiadczenia woli gminy prawomocnym orzeczeniem
sądu stwierdzającym, że na gminie ciąży obowiązek jego złożenia (art. 64 k.c. i 1047 k.p.c.).
W praktyce oznacza to, że o ile roszczenie Lasów Państwowych nie wzbudzi
zasadniczych wątpliwo ci sądu, pozwalających na zastosowanie art. 5 k.c. (co wiązałoby się z
uznaniem, że próbują one czynić ze swego prawa użytek sprzeczny z zasadami współżycia
społecznego lub społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, i z odmową udzielenia
roszczeniu stosownej ochrony), to musi ono zostać uwzględnione, a wówczas gmina – wbrew
jej woli – zmuszona zostanie do przyjęcia przekazywanego jej lokalu. W sferze rzeczywistych
skutków – w ocenie Trybunału – ustawodawca powraca więc do konstrukcji obowiązkowego
zawierania umów. Choć pozornie gmina nie ma obowiązku przyjęcia przekazywanej
6
nieruchomo ci, to roszczenie o zawarcie stosownej umowy, o ile zostanie potwierdzone
prawomocnym orzeczeniem sądu, zastąpi – na podstawie art. 64 k.c. – o wiadczenie gminy.
Pomijając względy formalnoprawne (podmiot nieuprawniony do przekazania
nieruchomo ci, niepełna dokumentacja itp.), gmina ma bardzo ograniczone możliwo ci
skutecznego przeciwstawienia się przekazaniu jej nieruchomo ci. Jej wola w tym względzie w
zasadzie nie musi być brana pod uwagę. Jest przy tym oczywiste, że Lasy Państwowe,
przekazując lokal, nie muszą się kierować ekonomicznymi interesami gminy.
Wszystko to prowadzi do konkluzji – podsumowuje swój wywód Trybunał
Konstytucyjny – że art. 5 ust. 1 ustawy o zasadach przekazywania budynków stawia gminę
w trudnej sytuacji, gdyż musi ona przejąć nieruchomo ć wbrew własnym interesom, nawet
gdyby wiązało się to ze stratami. „Ustawa o zasadach przekazywania budynków nie zawiera
żadnych standardów, którym miałaby odpowiadać umowa przekazania nieruchomo ci.
W istocie dochodzi więc do naruszenia podmiotowo ci gmin w sferze prywatnoprawnej, ich
swobody w dziedzinie dokonywania czynno ci prawnych i dysponowania mieniem. Nie ulega
wątpliwo ci, że gminom narzuca się, wbrew ich woli, nabycie mienia, które inny podmiot
uznaje za zbędne (<<nieprzydatne>>), a nabycie to, niemal z zasady, będzie się wiązało
z konieczno cią poniesienia dużych nakładów.” (cytowane za uzasadnieniem wyroku).
2.4. Termin na wykonanie orzeczenia
Wyrok wywołuje skutki prawne z dniem publikacji (1 grudnia 2006 r.). Trybunał nie
zdecydował się na odsunięcie w czasie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu.
Z prawnego punktu widzenia, wykonanie wyroku powinno zostać dokonane bez zbędnej
zwłoki.
2.5. Wskazówki dla ustawodawcy wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu
(postulaty de lege ferenda)
2.5.1. Wskazówki dla ustawodawcy zawarte w wyroku z 28 listopada 2006 r. (sygn. akt
P 31/05)
W uzasadnieniu do wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: „Ustawodawca –
konstruując zasady przekazywania lokali jednostkom samorządu terytorialnego – winien był
okre lić przesłanki uzasadniające odmowę zawarcia przez gminę umowy przekazania, czy też
przesłanki nieprzejęcia przez nią lokalu. Takie ustawowe przesłanki mogłyby stanowić
7
kryterium sądowej oceny zasadno ci roszczenia o zawarcie umowy przekazania nieruchomo ci
w aspekcie zasad współżycia społecznego.”
Trybunał Konstytucyjny zasugerował również, że powinny zostać podjęte niezbędne
prace legislacyjne, „realizujące postulaty […] zawarte w niniejszym wyroku i w […] wyrokach
w sprawach o sygn. K 9/04 i K 1/06”. „W braku takiej interwencji – czytamy w uzasadnieniu –
konieczna może się okazać ponowna kontrola konstytucyjno ci art. 5 ustawy o zasadach
przekazywania budynków, która może mieć charakter abstrakcyjny (gdy zostanie dokonana na
wniosek podmiotu legitymowanego generalnie, czy też na wniosek gminy, której narzucona
została nieruchomo ć, stanowiąca wcze niej własno ć przedsiębiorstwa państwowego albo
spółki) albo konkretny (gdy zostanie zainicjowana pytaniem prawnym zadanym przez sąd,
mający rozstrzygnąć o roszczeniu przedsiębiorstwa albo spółki).”
2.5.2. Wskazówki dla ustawodawcy zawarte w wyroku z 15 marca 2005 r. (sygn. akt K 9/04) i
wyroku z 26 wrze nia 2006 r. (sygn. akt K 1/06)
W wyrokach z 15 marca 2005 r. (sygn. akt K 9/04) i z 26 wrze nia 2006 r. (sygn. akt K
1/06) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na konieczno ć wprowadzenia w systemie prawa
kompleksowych zmian, w celu przywrócenia zgodno ci z Konstytucją instytucji „zrzeczenia się
prawa własno ci nieruchomo ci”. Zwłaszcza wyrok z 15 marca 2005 r. zawiera wiele
informacji, które mogą okazać się pomocne przy nowelizacji art. 5 ust. 1 ustawy o zasadach
przekazywania budynków.
We wspomnianym orzeczeniu (sygn. akt K 9/04) Trybunał Konstytucyjny
zakwestionował art. 179 k.c., czyli podstawową w polskim porządku prawnym regulację na
temat zasad zrzekania się prawa własno ci nieruchomo ci. Trybunał Konstytucyjny zwrócił
uwagę, że we współczesnej doktrynie prawa odrzuca się my l, by własno ć, zwłaszcza
nieruchomo ci, przysługiwała w „egoistycznym interesie uprawnionego”. „Nikt dzi nie
podważa społecznego aspektu prawa własno ci – dowodził Trybunał – czego konsekwencją jest
przyjęcie, że własno ć nie ma charakteru absolutnego, lecz może podlegać ograniczeniom. […]
Zgodnie z art. 140 k.c. wszystkie uprawnienia wła ciciela ograniczone są przez ustawy, zasady
współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Nie ulega
wątpliwo ci, że ograniczenia te mogą mieć zastosowanie także do uprawnienia, jakim jest
zrzeczenie się prawa własno ci. Konstytucyjnoprawną podstawę ograniczeń prawa własno ci
stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji. W wielu wyrokach, oceniając przewidziane w ustawach
ograniczenia uprawnień wła cicielskich, Trybunał stawał na stanowisku, że są one
dopuszczalne, gdyż nie stanowią naruszenia istoty prawa własno ci, a ich wprowadzenie jest
8
uzasadnione konieczno cią realizacji innych warto ci konstytucyjnych. […] trudno
jednoznacznie podzielić pogląd, iż uzależnienie skuteczno ci zrzeczenia się własno ci od zgody
organu władzy publicznej, przewidziane przez art. 179 § 1 k.c. przed nowelizacją z 2003 r.,
było niezgodne z Konstytucją. Niewątpliwie było to ograniczenie swobody rozporządzania
rzeczą. Mogło ono pozostawać w sprzeczno ci z interesem wła ciciela, zwłaszcza w sytuacji,
gdy przedmiot własno ci znajdował się w stanie głębokiej degradacji, a zahamowanie
tkwiącego w nim niebezpieczeństwa wymagało znacznych nakładów. Powstaje jednak pytanie,
czy swobodne, wolne od jakiejkolwiek odpowiedzialno ci, przerzucenie ciężaru
<<niechcianej>>, zwykle zdewastowanej, nieruchomo ci na <<wła ciciela publicznego>> jest
społecznie uzasadnione. Trybunał zwraca uwagę, że dla odpowiedzi na to pytanie niewielkie
znaczenie ma fakt formalnego ograniczenia odpowiedzialno ci podmiotu publicznego za długi
dotychczasowego wła ciciela nieruchomo ci. Zasadniczą kwestią jest bowiem koszt
zabezpieczenia nieruchomo ci, a raczej – zabezpieczenia otoczenia przed jej szkodliwym
oddziaływaniem. Ze względu na tego rodzaju sytuacje, uzależnienie skuteczno ci zrzeczenia się
od zgody wła ciwego organu można usprawiedliwić potrzebą ochrony innych niż własno ć
warto ci konstytucyjnych (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Wymaganie zgody organu władzy
publicznej może służyć kontroli przyczyn zrzeczenia się i zapobiegać przypadkom nadużycia
prawa przez wła ciciela, który zrzekałby się własno ci niejako <<na szkodę>> podmiotu,
któremu własno ć ma przypa ć.” (cytowane za uzasadnieniem wyroku).
Jednocze nie Trybunał Konstytucyjny nie podzielił przekonania, że „tradycja polskiej
doktryny prawniczej (…) wykluczała uzależnienie zrzeczenia się własno ci nieruchomo ci od
decyzji administracyjnej”, a uzależnienie to było ci le związane z zasadami przyjętymi w
państwie komunistycznym. Zdaniem Trybunału – po pierwsze – trudno w tym wypadku mówić
o tradycji, skoro przepis przewidujący całkowicie swobodne zrzeczenie się nieruchomo ci
obowiązywał zaledwie przez 15 lat (1947-1962), natomiast zrzeczenie się uzależnione od
zgody organu przewidziane było przez 41 lat, w tym 13 lat po upadku państwa
komunistycznego.
Po drugie – zgoda organu nie musi przybierać formy decyzji administracyjnej; może
być ukształtowana jako wyraz woli podmiotu, który ma nabyć własno ć niechcianej
nieruchomo ci. Na tle regulacji prawnej obowiązującej do wrze nia 2003 r. zgoda organu
administracji rządowej (art. 179 § 1 k.c.), po pewnych wahaniach doktrynalnych, ostatecznie
nie była kwalifikowana jako czynno ć z zakresu imperium, lecz wła nie jako czynno ć
cywilnoprawna.
Po trzecie – o wiadczenie woli zawierające zgodę na zrzeczenie się niewątpliwie
służyło ochronie Skarbu Państwa, niemniej jednak, wydaje się że ochrona interesu podmiotu,
9
wskazanego jako potencjalny wła ciciel, mimo że jest on podmiotem publicznym,
niekoniecznie musi z góry ustępować wobec interesu dotychczasowego wła ciciela, który chce
się wyzbyć nieruchomo ci.
Po czwarte – powodów przemawiających za uzależnieniem zrzeczenia się od zgody
organu władzy publicznej nie można sprowadzać do tych, które płynęły z ideologicznych
założeń państwa komunistycznego. W ocenie Trybunału, za kontrolą czynno ci zrzeczenia się
przemawiają racjonalne argumenty, aktualne w demokratycznym państwie prawnym. Poza
przywołaną już potrzebą przeciwstawienia się egoistycznej samowoli wła cicieli
nadużywających swego prawa, poza względami bezpieczeństwa publicznego i ochrony
rodowiska, wchodzi też w grę pewno ć obrotu nieruchomo ciami.
Po piąte – o ile trudno mówić o polskiej tradycji swobodnego zrzeczenia się własno ci
nieruchomo ci, o tyle zdecydowanie trzeba podkre lić, że tradycją polskiej my li prawniczej
jest przejmowanie nieruchomo ci, których własno ci wła ciciele się zrzekli, przez Skarb
Państwa. Regulacja wprowadzona w 2003 r. stanowi wyłom w dotychczas ukształtowanej
tradycji. Argumenty wspierające przyjęte rozwiązanie na pewno nie mają charakteru
determinującego w tym sensie, by rozstrzygały w sposób jednoznaczny, iż to wła nie gminy, a
nie Skarb Państwa powinny przejmować niechciane nieruchomo ci. Fakt, że ustawodawca
zniósł zasadę jednolitej własno ci państwowej i kreował kategorię własno ci komunalnej
zaledwie tworzy możliwo ć przekazywania gminom własno ci, nie determinuje jednak takiej
decyzji legislacyjnej. Mimo tych okoliczno ci ustawodawca mógł pozostawić nieruchomo ci,
których wła ciciele się zrzekli, w gestii Skarbu Państwa.
3. Cele i zakres projektowanej ustawy
3.1. Uwagi ogólne
Na sposób wykonania wyroku z 28 listopada 2006 r. decydujące znacznie powinny
mieć następujące okoliczno ci:
(a) za przedmiot nowelizacji należy przyjąć zasady „przekazywania nieruchomo ci”
przedsiębiorstw państwowych lub spółek, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o zasadach
przekazywania budynków. Stanowisko to jest zgodne z sugestią Trybunału Konstytucyjnego,
wyrażoną expressis verbis w uzasadnieniu; z drugiej strony należy jednak zauważyć, że tak
okre lony przedmiot wykracza poza granice rozstrzygnięcia sformułowane w sentencji
(Trybunał nie mógł wyrokować o całym zakresie normowania art. 5 ze względów
proceduralnych);