Poselski projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości

Warszawa, 11grudnia 2009 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-158(5)/09






Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec poselskiego
projektu ustawy:
- o zmianie niektórych ustaw
dotyczących nabywania własności
nieruchomości (druk nr 2275).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Infrastruktury do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.


(-) Donald Tusk
STANOWISKO RZĄDU
do poselskiego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania
własności nieruchomości (druk nr 2275)


I. WPROWADZENIE
Przedłożony projekt ustawy jest kolejną próbą rozwiązania problemów, które
napotykają najemcy tzw. byłych mieszkań zakładowych. W porównaniu do poprzednio
przedłożonego poselskiego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących
przekształceń własnościowych nieruchomości (druk 1224 i 1224A) omawiany projekt zawiera
bardziej realne rozwiązania, gdyż w sposób wyważony uwzględnia potrzeby i wnioski
zgłaszane przez najemców tzw. byłych mieszkań zakładowych, jak i obecną sytuację prawną i
ekonomiczną państwa. Z uwagi na powyższe, rozwiązania zaproponowane w projekcie
stwarzają większą szansę na zapewnienie praktycznej możliwości ich realizacji, niż
propozycje zawarte w projektach druk 1224 i 1224 A.
Należy jednocześnie podkreślić, że Rząd podtrzymuje uwagi zawarte w Stanowisku
Rządu przyjętym do poselskiego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących
przekształceń własnościowych nieruchomości (druk 1224), a także w Stanowisku Rządu
wobec senackiego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących przekształceń
własnościowych nieruchomości (druk 602), który podobnie jak ww. projekty dotyczył
problematyki tzw. byłych mieszkań zakładowych.
Odnosząc się ogólnie do przedłożonego projektu ustawy, należy zauważyć, że dotyczy
on dwóch kategorii mieszkań:
1) mieszkań stanowiących w chwili obecnej własność Skarbu Państwa, znajdujących
się w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości
prawnej;
2) tzw. byłych mieszkań zakładowych, czyli tych mieszkań, które w wyniku
realizacji procesów przekształceń własnościowych przestały być mieszkaniami
zakładowymi przedsiębiorstw państwowych, państwowych osób prawnych, innych
państwowych jednostek organizacyjnych albo spółek handlowych, w których
Skarb Państwa był podmiotem dominującym, a w chwili obecnej stanowią
własność osób fizycznych lub niepaństwowych osób prawnych.
Mieszkania, o których mowa w pkt 1, to lokale mieszkalne, stanowiące w chwili
obecnej własność Skarbu Państwa, wchodzące w skład nieruchomości, które zostały oddane
w trwały zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym, w celu wykonywania przez te
jednostki celów statutowych. Jednostki organizacyjne w ramach wykonywania trwałego
zarządu nad tymi nieruchomościami mogą wynajmować przedmiotowe lokale, w tym w
szczególności osobom zatrudnionym w tych jednostkach (pracownikom).
Powstanie zasobu nieruchomości (w tym zasobu lokali mieszkalnych), na rzecz
podmiotów, o których mowa w ww. pkt 2, nastąpiło w wyniku wejścia w życie z dniem 5
grudnia 1990 r. przepisu art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.).
Przepis ten przyznał państwowym osobom prawnym (m.in. przedsiębiorstwom państwowym)
prawo użytkowania wieczystego gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa, będących
w dniu 5 grudnia 1990 r., w zarządzie tych przedsiębiorstw oraz prawo własności budynków
oraz lokali, znajdujących się na tych gruntach. Tym samym w dniu 5 grudnia 1990 r.
nastąpiło przekazanie części majątku Skarbu Państwa na rzecz przedsiębiorstw państwowych,
w skład którego wchodziły m.in. mieszkania zakładowe tych przedsiębiorstw.
1

Dokonane z mocy samego prawa uwłaszczenie przedsiębiorstw państwowych miało
decydujący wpływ na zasady i tryb sprzedaży budynków i lokali mieszkalnych będących ich
własnością. Zważywszy na fakt, iż od dnia 5 grudnia 1990 r. ww. nieruchomości nie były już
mieniem Skarbu Państwa, przedsiębiorstwa mogły samodzielnie rozporządzać
przedmiotowymi nieruchomościami.
Istotną okolicznością był fakt, że budynki mieszkalne, w których zamieszkiwali
pracownicy zakładów nie były dla przedsiębiorstw niezbędne do kontynuowania działalności
produkcyjnej. Ponadto w wielu przypadkach były postrzegane wprost jako zbędne ze względu
na uciążliwość zarządzania nimi oraz ponoszenia nakładów na ich utrzymanie w należytym
stanie. W tej sytuacji budynki te były niejednokrotnie zbywane osobom trzecim (osobom
fizycznym lub prawnym), bez oferowania najemcom pierwszeństwa w nabyciu lokali.
W wyniku prowadzonej w ten sposób sprzedaży, mieszkańcy omawianych budynków
stawali się najemcami lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność prywatną.
Należy wskazać, że uregulowanie sytuacji prawnej najemców ww. mieszkań jest
niezwykle ważną, ale niewątpliwie trudną kwestią, ze względu na potrzebę wyważenia
pomiędzy interesami najemców tych mieszkań, którzy w przeszłości przyczynili się swoją
pracą do wytworzenia tych zasobów mieszkaniowych, a prawami właścicieli budynków i
lokali, wynikającymi z konstytucyjnie ustanowionych zasad ochrony własności. Kwestia ta
znalazła wyraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia
30 października 2001 r., sygn. akt. K 33/00 (Dz. U. Nr 129, poz. 1448), Trybunał
Konstytucyjny wskazał, że „w pełni respektuje prawo ustawodawcy do oceny zachodzących
procesów społecznych i nie neguje jego kompetencji do podejmowania środków prawnych
zmierzających do tego, aby w szczególny i nadzwyczajny sposób uchylić skutki prawne
wywołane przez czynności, które stanowiły naruszenie prawa lub zasad uczciwości”, jednak
Trybunał zwrócił uwagę, że nie upoważnia to ustawodawcy do „odbierania własności lokali
mieszkalnych przez bezpośredni i bezwzględny nakaz przeniesienia jej na rzecz lokatorów”.
Uwzględniając powyższe, należy wskazać, że kompleksowe uregulowanie sytuacji
prawnej najemców byłych mieszkań zakładowych wymaga przeprowadzenia wnikliwych
analiz prawnych, społecznych i ekonomicznych.

II. UWAGI SZCZEGÓŁOWE
Analiza przedłożonego projektu wskazuje, że jest on próbą rozwiązania
najpilniejszych problemów zgłaszanych przez najemców mieszkań wymienionych na wstępie
niniejszego stanowiska (w pkt 1 i 2). Odwołuje się on do regulacji prawnych obowiązujących
w przedmiotowym zakresie w przeszłości. W projekcie proponuje się zatem wprowadzenie
(projektodawca w uzasadnieniu nazywa to „przywróceniem”) dwóch rodzajów uprawnień:
1) uprawnień najemców mieszkań stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w
trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej,
analogicznych do wynikających z obowiązującego do dnia 31 grudnia 2008 r. przepisu
art. 10 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących
własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem
Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących
własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 24, z późn. zm.);
2) uprawnień najemców byłych mieszkań zakładowych, czyli tych mieszkań, które przestały
być mieszkaniami zakładowymi w wyniku realizacji procesów przekształceń
własnościowych przedsiębiorstw państwowych, państwowych osób prawnych, innych
państwowych jednostek organizacyjnych albo spółek handlowych, w których Skarb
Państwa był podmiotem dominującym – podobnych do uprawnień, które przysługiwały
najemcom tych mieszkań na podstawie obowiązujących do dnia 18 września 2008 r. art. 4
2

i 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania
własności nieruchomości (Dz. U. Nr 157, poz. 1315), z tą istotną różnicą, iż instytucję
„prawa pierwokupu” w nabyciu mieszkania zastępuje się odpowiednio „prawem
pierwszeństwa”.
Należy jednak zauważyć, że przyznanie zainteresowanym podmiotom uprawnień
analogicznych lub podobnych do tych, które obowiązywały w przeszłości na podstawie ww.
ustaw, nie jest możliwe w formie zaproponowanej w druku sejmowym, gdyż uprawnienia te
wygasły ex lege z upływem 2008 r. Wprowadzenie uprawnień dla osób, które nie skorzystały
z przyznanych poprzednio, powinno zostać dokonane poprzez dodanie nowych jednostek
redakcyjnych do ww. ustaw (np art. 10a czy art. 4a i 5a) jako regulujących kompleksowo
realizację przyznawanych uprawnień.

Ad pkt 1.
Wyżej wymieniony art. 10 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania
mieszkań (…) nadawał najemcy mieszkania stanowiącego własność Skarbu Państwa,
znajdującego się w trwałym zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej - uprawnienie do
złożenia wniosku o nabycie tego mieszkania.

Uprawniony najemca (w przypadku wyrażenia zgody właściwych organów na
wygaszenie trwałego zarządu) mógł nabyć mieszkanie na preferencyjnych warunkach,
uwzględniających okres pracy w jednostkach państwowych i okres najmu mieszkania.

Zaproponowane w przedmiotowym projekcie ustawy wprowadzenie analogicznego do
omówionego powyżej uprawnienia należy ocenić pozytywnie, ze względu na zgłaszane w
tym zakresie wnioski osób zajmujących przedmiotowe mieszkania, które z różnych powodów
nie skorzystały z uprawnienia przed jego wygaśnięciem. Jednakże jak powyżej wskazano, dla
zapewnienia poprawności legislacyjnej wprowadzenie uprawnień analogicznych do
uprawnień uprzednio wygasłych wymaga dodania nowej jednostki redakcyjnej do zmienianej
ustawy, np. art. 10a.
Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że realizacja omówionego powyżej
uprawnienia nie może naruszać interesu państwowych jednostek organizacyjnych
sprawujących trwały zarząd. W myśl bowiem art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, istotą trwałego zarządu jest korzystanie z nieruchomości oddanej w
zarząd, a w szczególności korzystanie w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu
działania jednostki organizacyjnej. Uprawnienia najemców lokali położonych w
nieruchomościach oddanych w trwały zarząd nie powinny zatem naruszać praw danej
jednostki organizacyjnej. Stąd w treści obowiązującego dotychczas art. 10 ust. 1 ustawy z
dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (…) ustawodawca wprowadził
możliwość, a nie obowiązek sprzedaży mieszkania.
Jednakże z uwagi na fakt, że w praktyce stosowania tych przepisów pojawiały się
wątpliwości dotyczące prymatu uprawnień jednostki sprawującej trwały zarząd nad
uprawnieniem najemcy do nabycia mieszkania, należy doprecyzować tę kwestię w
projektowanej obecnie treści art. 10 poprzez zastrzeżenie, że sprzedaż mieszkania na rzecz
osoby uprawnionej może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy nieruchomość lub jej część
zostaną zakwalifikowane, przez jednostkę organizacyjną sprawującą trwały zarząd, jako
zbędne dla prowadzenia działalności statutowej. Ponadto należałoby zawrzeć w tym przepisie
również odesłanie do art. 46 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określa
zasady i tryb uzyskiwania zgody i opinii właściwych organów w zakresie wydawania decyzji
o wygaszeniu trwałego zarządu w odniesieniu do określonych nieruchomości.
3

Pozytywnie należy ocenić zaproponowane w projekcie czasowe ograniczenie
możliwości realizacji omawianych uprawnień - do dnia 31 grudnia 2012 r., ze względu na
możliwość sukcesywnego realizowania tych uprawnień w określonym ustawowo terminie.

Ad pkt 2

Wyżej wymieniony art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw
dotyczących nabywania własności nieruchomości przyznawał prawo pierwokupu lokalu tym
najemcom (tzw. byłych mieszkań zakładowych), którym w trakcie realizacji procesów
przekształceniowych naruszono prawo do nabycia własności tego lokalu lub naruszono
interes prawny. Skorzystanie z tego uprawnienia wymagało uzyskania prawomocnego
orzeczenia sądu stwierdzającego naruszenie prawa lub interesu prawnego. W celu uzyskania
takiego orzeczenia należało złożyć odpowiedni pozew do sądu powszechnego. Najemca,
realizując uprawnienie, nabywał mieszkanie po cenie równej wysokości zwaloryzowanej
kwoty, którą zapłacił za przedmiotowe mieszkanie obecny właściciel (z uwzględnieniem
jednakże poniesionych przez właściciela nakładów koniecznych).

Z kolei w art. 5 ww. ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. ustawodawca przyznawał
uprawnienia najemcom tzw. byłych mieszkań zakładowych, stanowiących własność spółek
handlowych, w odniesieniu do których Skarb Państwa był podmiotem dominującym w
okresie od 7 lutego 2001 r. do 18 września 2005 r. W przypadku istnienia przesłanki
dominacji Skarbu Państwa w ww. terminie, najemcy przysługiwało roszczenie w stosunku do
spółki o nabycie mieszkania. Na żądanie osoby uprawnionej spółka była zobowiązana
sprzedać tej osobie mieszkanie na zasadach preferencyjnych, czyli z zastosowaniem
bonifikaty od ceny mieszkania, wynikającej z okresów pracy i najmu mieszkania.
Jednocześnie należy zaznaczyć, że omówione powyżej prawo żądania sprzedania mieszkania
przez spółkę handlową, przysługiwało osobom uprawnionym, którym uprzednio nie
zaproponowano nabycia mieszkania na zasadach i
w trybie określonych w wyżej
wspomnianej ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących
własnością przedsiębiorstw państwowych (…). Spory rozstrzygane były na drodze sądowej.
Roszczenia o nabycie mieszkania wygasały, gdy wniosek o nabycie nie został złożony w
terminie do dnia 19 września 2008 r.

Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że ma on na celu przywrócenie ww.
uprawnień, przy jednoczesnym doprecyzowaniu omówionego powyżej art. 4 ustawy z dnia 7
lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości.
Analiza zaproponowanych zmian do art. 4 ww. ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. wskazuje
jednak, że nie jest to przywrócenie, a raczej wprowadzenie uprawnień podobnych do tych,
które wygasły w 2008 r. Tym samym dla zapewnienia poprawności legislacyjnej wymagane
byłoby dodanie nowych jednostek redakcyjnych do zmienianych ustaw, np. art. 4a i art. 5a.
Należy ponadto zauważyć, że zmiany zaproponowane do art. 4 ww. ustawy z dnia 7
lipca 2005 r. znacznie wzmacniają pozycję najemców, w porównaniu z regulacjami
dotychczas obowiązującymi. W dotychczasowej praktyce stosowania art. 4 tej ustawy sąd
stwierdzał naruszenie interesu prawnego tylko w nielicznych przypadkach, gdyż „naruszenie
interesu prawnego” utożsamiane było z naruszeniem uprawnień, które wynikały z
określonych przepisów prawnych. W omawianym projekcie natomiast, w proponowanym art.
4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z dnia 7 lipca 2005 r., pojęcie „naruszenia interesu prawnego”
utożsamiane jest z faktem nieprzedstawienia najemcy „oferty nabycia mieszkania za cenę nie
wyższą niż jego wartość rynkowa”. Taka propozycja oznacza, że stwierdzenie przez sąd
zaistnienia powyższego faktu automatycznie będzie przesądzało o przyznaniu uprawnienia do
pierwszeństwa w nabyciu mieszkania. Automatyczne stwierdzanie przez sądy naruszenia
4