Poselski projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości

interesu prawnego najemcy, przy uwzględnieniu okoliczności, że do dnia wejścia w życie
ustawy 15 grudnia 2000r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością
przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa,
państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa
zakłady pracy nie miały obowiązku przedstawiania najemcom oferty nabycia mieszkania,
stanowiłoby zbytnie uproszczenie oraz niewątpliwie będzie skutkowało wzrostem liczby
spraw pozytywnie rozpatrzonych przez sądy, a tym samym wzrostem liczby osób
uprawnionych do skorzystania z preferencji w nabyciu mieszkania. Taki wzrost liczby osób
uprawnionych przekłada się z kolei na wzrost roszczeń wynikających z proponowanej treści
art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r., których ciężar w większości przypadków poniesie
Skarb Państwa. Wprowadzanie takich rozwiązań – niezależnie od ich kontrowersyjnego
wpływu na orzecznictwo sądów - w obecnej sytuacji ekonomicznej Państwa budzi obawę o
brak faktycznej możliwości ich realizacji, a tym samym nie jest możliwe do zaakceptowania.
Szczegółowe uwagi w odniesieniu do tej kwestii zostaną przedstawione w dalszej części
niniejszego stanowiska.
Kolejną zmianą zaproponowaną do art. 4 ustawy o zmianie niektórych ustaw
dotyczących nabywania własności nieruchomości jest propozycja przyznania najemcom
byłych mieszkań zakładowych pierwszeństwa w nabyciu mieszkania, w miejsce dotychczas
obowiązującego prawa pierwokupu. Koncepcję tę należy ocenić pozytywnie, gdyż jest to
rozwiązanie korzystniejsze dla najemców byłych mieszkań zakładowych, a także
czytelniejsze ze względu na istotną różnicę między prawem pierwszeństwa a prawem
pierwokupu nieruchomości. Zrealizowanie prawa pierwokupu mogło nastąpić dopiero po
zawarciu przez właściciela z osobą trzecią warunkowej umowy sprzedaży. Prawo
pierwszeństwa natomiast aktualizuje się już z chwilą powzięcia przez właściciela zamiaru
zbycia (nieruchomości), tym samym prawo pierwszeństwa, w porównaniu z prawem
pierwokupu, daje silniejszą pozycję osobom uprawnionym; są one jako pierwsze
zawiadamiane o zamiarze zbycia nieruchomości. Wobec tego ewentualne zawarcie umowy
zbycia nieruchomości z osobą trzecią może nastąpić dopiero w przypadku nieskorzystania
przez najemcę danego mieszkania z prawa pierwszeństwa w jego nabyciu.
Propozycja przyznania prawa pierwszeństwa zamiast prawa pierwokupu jest
uzasadniona również ze względu na fakt, że zapewnia ujednolicenie formy, w jakiej następuje
realizacja uprawnień do nabycia zajmowanego lokalu przyznanych osobom zajmującym
mieszkania zakładowe, jak też zajmującym byłe mieszkania zakładowe. Należy bowiem
przypomnieć, że obecnie obowiązująca ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach
zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek
handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych
mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 24, z późn. zm.),
regulująca zasady zbywania mieszkań, które posiadają jeszcze obecnie status mieszkań
zakładowych, przyznaje najemcom prawo pierwszeństwa w nabyciu zajmowanego lokalu.
W związku z tym, zawartą w przedłożonym projekcie ustawy propozycję przyznania prawa
pierwszeństwa również osobom zajmującym tzw. byłe mieszkania zakładowe, należy ocenić
jako uwzględniającą konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej.
Wprowadzenie takich zmian postulowane jest przez organizacje skupiające osoby zajmujące
byłe mieszkania zakładowe.
Należy jednak zauważyć, że zastosowane przez projektodawców proste zastąpienie w
art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. wyrazów „prawo pierwokupu” wyrazami „prawo
pierwszeństwa” nie jest wystarczające dla osiągnięcia zamierzonego celu tej regulacji, gdyż
konieczne jest określenie sposobu realizacji tego pierwszeństwa i konsekwencji, jakie ma
5

rodzić jego naruszenie. Należałoby zatem rozszerzyć projektowane przepisy o normy, które
wyjaśnią sposób realizacji prawa oraz sankcje wynikające z pominięcia tego uprawnienia.
Przykładem innego prostego zastąpienia jest również art. 3 poselskiego projektu.
Przepis ten, jako przepis przejściowy i odnoszący się ogólnie do „spraw wszczętych i
niezakończonych (…)”, dotyczy m.in. zastosowania prawa pierwszeństwa do wniosków o
zrealizowanie prawa pierwokupu, które nie zostały rozpatrzone przed dniem wejścia w życie
projektowanej ustawy. Z uwagi jednak na wspominane wyżej (str. 5) różnice między tymi
uprawnieniami nie można przyjmować adekwatności trybów załatwiania wniosków.
W porównaniu z poprzednio obowiązującą treścią art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r.
pomysłodawcy projektu nie zaproponowali istotnych zmian. Wprowadzono jedynie zmianę
polegającą na określeniu terminu realizacji uprawnień określonych w treści tego przepisu.
Tym samym oznacza to, że od dnia wejścia w życie omawianego projektu ustawy osoby
uprawnione uzyskają uprawnienia analogiczne do określonych w dotychczas obowiązującym
art. 5 ustawy z dnia 7 lipca o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania własności
nieruchomości, o których była mowa powyżej.
Należy jednak zwrócić uwagę, że nie bez znaczenia dla przedmiotowej propozycji są
wnioski zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 2009 r.
sygn. akt P 63/07, w którym Trybunał wprawdzie umorzył postępowanie o stwierdzenie
niezgodności z Konstytucją ww. przepisu, ale w uzasadnieniu zwrócił uwagę, że ze stanu
faktycznego sprawy zawisłej przed sądem, który zwrócił się do Trybunału z zapytaniem
prawnym, nie wynika, ażeby pozwana spółka kiedykolwiek przeznaczyła lokal na sprzedaż.
Zdaniem Trybunału, sąd pytający powinien w pierwszej kolejności rozważyć znaczenie tych
okoliczności, gdyż do zastosowania art. 5 ww. ustawy konieczne jest stwierdzenie, czy w
okresie, kiedy najemca był osobą uprawnioną, właściciel zdecydował o przeznaczeniu lokalu
na sprzedaż.
Niezależnie od powyższego Trybunał wskazał na liczne wady techniki prawodawczej,
jakimi obciążone są zdaniem Trybunału przepisy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r.
Zwrócił m.in. uwagę na niejasne sformułowanie tych przepisów, na nieprecyzyjnie określony
krąg uprawnionych do żądania wykupu mieszkania, a także na wątpliwości interpretacyjne
pojawiające się w rozumieniu pojęcia „poprzednika prawnego” aktualnego najemcy
mieszkania.
Zdaniem
Rządu w toku prac legislacyjnych nad omawianym projektem należałoby
zwrócić uwagę i ewentualnie uwzględnić wnioski wynikające z ww. postanowienia
Trybunału Konstytucyjnego.
Pozytywnie
ocenić należy zaproponowane w projekcie czasowe ograniczenie
możliwości realizacji omówionych powyżej uprawnień do dnia 31 grudnia 2012 r., ze
względu na możliwość sukcesywnego realizowania przyznanych uprawnień w zakreślonym
ustawą okresie. Przedłużenie terminu, jak również wprowadzenie jednoznacznego okresu, w
którym może nastąpić realizacja uprawnień w konsekwencji pozwoli również na ostateczne
rozwiązanie i zamknięcie kwestii realizacji uprawnień osób zajmujących mieszkania
zakładowe lub byłe mieszkania zakładowe.
Odnosząc się do kwestii wpływu proponowanych rozwiązań na stan finansów
publicznych, należy zauważyć, że rozwiązania zaproponowane w projekcie w zakresie
odpowiedzialności odszkodowawczej są powtórzeniem regulacji już obowiązujących w
przeszłości. Treść przepisów art. 4 ust. 8 i art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r., została
bowiem „powtórzona” w przedłożonym projekcie. Oznacza to, że w przypadku zrealizowania
prawa pierwszeństwa, do wypłaty różnicy między ceną rynkową mieszkania a ceną nabycia
6

mieszkania przez najemcę, zobowiązany będzie podmiot, który naruszył prawo
pierwszeństwa lub jego następca prawny.
Ze
względu na fakt, że w większości przypadków w chwili obecnej nie istnieją już
podmioty, które naruszyły prawo najemców do pierwszeństwa w nabyciu mieszkania, do
wypłaty rekompensaty będą najczęściej zobowiązani następcy prawni tych podmiotów.
Jednakże w przypadkach, w których brak będzie następcy prawnego zlikwidowanego
przedsiębiorstwa państwowego lub innej państwowej osoby prawnej, która w toku
przekształceń własnościowych naruszyła prawo lub interes prawny najemcy do nabycia
mieszkania, do wypłaty rekompensaty zobowiązany będzie Skarb Państwa.
Odnosząc się zatem do skali ewentualnych zobowiązań Skarbu Państwa, należy na
wstępie zauważyć, że nie można zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu stwierdzeniem, że
skutki finansowe, wynikające z przedłożonego projektu nie będą wyższe niż wynikające z
poprzednio obowiązujących w tym zakresie przepisów. Wzrost ewentualnych zobowiązań
finansowych budżetu Państwa będzie wynikał w szczególności z omówionej powyżej istotnej
zmiany w treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r., zgodnie z którą pojęcie „naruszenia
interesu prawnego” utożsamiane będzie z faktem nieprzedstawienia najemcy oferty nabycia
mieszkania za cenę nie wyższą niż jego wartość rynkowa.
Należałoby zatem w uzasadnieniu do projektu ustawy zwrócić uwagę, że projekt może
spowodować wzrost liczby spraw pozytywnie rozpatrzonych przez sądy. Taki wzrost liczby
osób uprawnionych przekłada się z kolei na wzrost roszczeń wynikających z proponowanej
treści art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r., których ciężar (w zakresie odszkodowania) w
większości przypadków poniesie Skarb Państwa. Z powyższego wynika zatem, że ewentualne
skutki finansowe proponowanych regulacji będą większe niż zobowiązania, które wynikały z
poprzednio obowiązujących przepisów.
Faktem
jest,
że oszacowanie wskazanych powyżej ewentualnych skutków
finansowych dla budżetu państwa jest niezwykle trudne, ze względu na fakt, że nie jest
możliwe przewidzenie liczby przypadków, w których z uwagi na brak następcy prawnego
pierwotnego właściciela mieszkań, odpowiedzialnością odszkodowawczą obciążony zostanie
Skarb Państwa, a także nie ma faktycznych możliwości odtworzenia lub zebrania danych
dotyczących liczby podlegających przepisom projektowanej ustawy mieszkań zakładowych,
które zostały zbyte lub przekazane na rzecz niepaństwowych osób prawnych lub osób
fizycznych.
Uwzględniając powyższe, należy zauważyć, że przyjęcie projektu, który zawiera
rozwiązania skutkujące wzrostem liczby spraw pozytywnie rozpatrzonych przez sądy, a
którego skutki finansowe dla budżetu Państwa nie są możliwe do przewidzenia, może
prowadzić do sytuacji, w której wydatki budżetu państwa byłyby nielimitowane.

III. WNIOSKI

Wobec braku oszacowania skutków finansowych rozwiązań zaproponowanych w
projekcie, wprowadzanie ich w całości do porządku prawnego w obecnej sytuacji finansowej
państwa nie jest możliwe do zaakceptowania. Zdaniem Rządu nadal powinny zostać
zachowane dotychczasowe uprawnienia sądów do dokonywania oceny w nieograniczonym
zakresie, czy w konkretnych przypadkach doszło do naruszenia interesu prawnego najemcy.

Uwzględniając jednak wnioski najemców, którzy z różnych powodów nie skorzystali
z uprawnień przed ich wygaśnięciem, Rząd pozytywnie odnosi się do następujących
propozycji zawartych w poselskim projekcie ustawy:
1) propozycji, dotyczących zmian w ustawie z dnia 15 grudnia 2000r. o zasadach zbywania
mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z
7

udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących
własnością Skarbu Państwa (art. 1 projektu ustawy) - pod warunkiem, że w projektowanej
treści art. 10 będzie zawarte zastrzeżenie, że sprzedaż mieszkania na rzecz osoby
uprawnionej może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy nieruchomość lub jej część
zostaną zakwalifikowane, przez jednostkę organizacyjną sprawującą trwały zarząd,
jako zbędne dla prowadzenia działalności statutowej, a także odesłanie do art. 46 ust.
4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określa zasady i tryb uzyskiwania
zgody i opinii właściwych organów w zakresie wydawania decyzji o wygaszeniu
trwałego zarządu w odniesieniu do określonych nieruchomości;
2) propozycji „przywrócenia” terminów realizacji uprawnień, o których mowa w art. 4 i
5 ustawy z dnia 7 lipca 2005r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania
własności nieruchomości, z zakreśleniem terminu na zgłaszanie tych roszczeń do dnia
31 grudnia 2012 r. (art. 2 pkt 1 lit. b i c i pkt 2 projektu ustawy);
3) propozycji zastąpienia w przepisach art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 2005r. o zmianie
niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości dotychczasowego
prawa pierwokupu zajmowanego mieszkania prawem pierwszeństwa.



8