Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz o zmianie ustawy o Narodowym Banku Polskim

Do druku nr 2170

Warszawa, 13 lipca 2009 r.
BAS-WAL-1481/09
Tryb pilny

Pan Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna
dotycząca możliwości uznania poselskiego projektu ustawy o zmianie
ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym
oraz o zmianie ustawy o Narodowym Banku Polskim (przedstawiciel
wnioskodawców: poseł Izabela Leszczyna) za projekt ustawy wykonującej
prawo Unii Europejskiej w rozumieniu art. 95a ust. 1 Regulaminu Sejmu

Stosownie do art. 95a ust. 1 Regulaminu Sejmu, projektem ustawy
wykonującej prawo Unii Europejskiej jest projekt ustawy mającej na celu
wykonanie prawa Unii Europejskiej.
Projekt ustawy przewiduje zmiany w ustawie z dnia 27 października 1994
r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z
2004 r. Nr 256, poz. 2571, ze zm.) oraz w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o
Narodowym Banku Polskim (Dz.U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2, ze zm.).

Zmiany w ustawie o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu
Drogowym polegają na poszerzeniu źródeł środków Funduszu o pożyczki z
budżetu państwa oraz na dodaniu nowego rozdziału 6a – Zasady i tryb emisji
obligacji gwarantowanych przez Skarb Państwa. Rozdział ten określa zasady i
tryb emisji obligacji przez Bank Gospodarstwa Krajowego na rzecz Krajowego
Funduszu Drogowego.
Nowelizacja ustawy o Narodowym Banku Polskim przewiduje
poszerzenie kompetencji NBP o uprawnienie do organizowania obrotu
papierami wartościowymi poręczanymi lub gwarantowanymi przez Skarb
Państwa.
Opiniowany projekt ustawy nie jest projektem ustawy wykonującej prawo
Unii Europejskiej.

Opracował: Zespół Prawa Europejskiego i Międzynarodowego
Akceptował: Dyrektor Biura Analiz Sejmowych




Michał Królikowski


Deskryptory Bazy REX: Unia Europejska, obligacje, autostrady
Warszawa, 13 lipca 2009 r.

BAS-WAL-1480/09
Tryb pilny

Pan Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna o zgodności poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o
autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz o
zmianie ustawy o Narodowym Banku Polskim (przedstawiciel
wnioskodawców: poseł Izabela Leszczyna) z prawem Unii Europejskiej

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47)
sporządza się następującą opinię:

I.
Przedmiot projektu ustawy

Projekt ustawy przewiduje zmiany w ustawie z dnia 27 października 1994
r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z
2004 r. Nr 256, poz. 2571, ze zm.) oraz w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o
Narodowym Banku Polskim (Dz.U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2, ze zm.).

Zmiany w ustawie o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu
Drogowym polegają na poszerzeniu źródeł środków Funduszu o pożyczki z
budżetu państwa oraz na dodaniu nowego rozdziału 6a – Zasady i tryb emisji
obligacji gwarantowanych przez Skarb Państwa. Rozdział ten określa zasady i
tryb emisji obligacji przez Bank Gospodarstwa Krajowego na rzecz Krajowego
Funduszu Drogowego.
Nowelizacja ustawy o Narodowym Banku Polskim przewiduje
poszerzenie kompetencji NBP o uprawnienie do organizowania obrotu
papierami wartościowymi poręczanymi lub gwarantowanymi przez Skarb
Państwa.
Ustawa ma wejść w życie z dniem ogłoszenia.

II.
Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
ustawy
Ze względu na przedmiot opiniowanego projektu ustawy należy zwrócić
uwagę na następujące postanowienia prawa Unii Europejskiej: art. 43, art. 56,
art. 87, art. 88 ust. 3 i art. 105 ust. 4 tiret drugie Traktatu ustanawiającego
Wspólnotę Europejską (TWE).


2
a) Zgodnie z art. 43 TWE ograniczenia swobody przedsiębiorczości
obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa
członkowskiego są zakazane.

b)
Przepis art. 56 TWE zakazuje wszelkich ograniczeń w przepływie
kapitału między państwami członkowskimi oraz między państwami
członkowskimi państwami trzecimi.

c)
Przepis art. 87 TWE stanowi, że niezgodna ze wspólnym rynkiem,
w zakresie w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami
członkowskimi, jest wszelka pomoc przyznana przez państwo członkowskie lub
przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub
grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom
lub produkcji niektórych towarów. Zgodnie z art. 88 ust. 3 TWE Komisja
Europejska jest informowana o wszelkich planach przyznania lub zmiany
pomocy w czasie odpowiednim do przedstawienia swoich uwag.

d) W myśl art. 105 ust. 4 tiret drugie TWE Europejski Bank Centralny jest
konsultowany przez władze krajowe w sprawie każdego projektu regulacji w
dziedzinach podlegających jego kompetencji.

III. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
a) Z punktu widzenia prawa Unii Europejskiej ograniczenie swobody
działalności gospodarczej stanowi, co do zasady, naruszenie art. 43 TWE.
Przewidywany w projekcie tryb zawierania przez ministra właściwego do spraw
budżetu umów przyznających określonym podmiotom prawo do składania ofert
na przetargach obligacji skarbowych ogranicza prawo nabywania tych obligacji.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości zakaz wyrażony w art. 43
TWE dotyczy również niedyskryminacyjnych ograniczeń swobody
przedsiębiorczości. Co prawda, państwa członkowskie mają swobodę
regulacyjną w zakresie określania warunków dotyczących prowadzenia
działalności gospodarczej. Jednakże prawo wspólnotowe dopuszcza
ograniczenia swobody przedsiębiorczości pod warunkiem spełnienia kryteriów
interesu ogólnego oraz zasady proporcjonalności. Zgodnie z orzecznictwem
Trybunału Sprawiedliwości środki krajowe, które mogłyby utrudnić lub uczynić
mniej atrakcyjnym korzystanie z podstawowej swobody, jaką jest swoboda
przedsiębiorczości, muszą spełniać cztery warunki: niedyskryminujące
stosowanie, uzasadnienie bezwzględnymi wymogami interesu ogólnego,
odpowiedni charakter, by zapewnić osiągnięcie zamierzonego celu oraz
ograniczenie do tego, co niezbędne dla osiągnięcia tych celów (por. wyrok
Trybunału z dnia 31 marca 1993 r. w sprawie Kraus przeciwko Land Baden-
Wurtenberg, C-19/92, pkt 32, wyrok Trybunału z dnia 30 listopada 1995 r. w

3
sprawie Gerbhard, C-55/94, pkt. 37 oraz wyrok Trybunału z dnia 6 marca 2007
r. w sprawach połączonych Massimiliano Placanica, C-338/04, Christian
Palazzese, C-359/04 i Angelo Sorricchio, C-360/04).
Biorąc pod uwagę orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, mechanizm
określony projektowanym art. 39s ust. 1 ustawy o autostradach płatnych oraz o
Krajowym Funduszu Drogowym może zostać uznany za ograniczenie swobody
przedsiębiorczości (por. orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości powołane w
opinii o zgodności z prawem Unii Europejskiej sprawozdania Komisji
Gospodarki, Komisji Rozwoju Przedsiębiorczości oraz Komisji Samorządu
Terytorialnego i Polityki Regionalnej o ustawie o wielkopowierzchniowych
obiektach handlowych, druk 1463 V kadencji Sejmu, wyrażonej przez
Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej, pismo nr
Min.EOT/567/2007/DPE/gl z dn. 12 marca 2007 r.). W związku z tym należy
zaznaczyć, że przywołany przepis nie przewiduje żadnych kryteriów zawierania
umów. W ustawie brak jest kryteriów ograniczenia swobody przedsiębiorczości,
które mogłyby podlegać ocenie z punktu widzenia zgodności z prawem UE.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości kryteria takie – by w
ogóle można było rozważać ich dopuszczalność na gruncie art. 43 TWE –
muszą być obiektywne, znane z góry i niedyskryminacyjne (orzeczenie
Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Canal Satélite Digital, C-390/99, pkt.
35). Projektowana regulacja umożliwia zaś arbitralne wskazywanie przez
ministra podmiotów, które mogą przystąpić do przetargu oraz podmiotów, które
są tego prawa pozbawione. W takim zakresie narusza ona art. 43 TWE.

b)
Zastrzeżenia dotyczące zgodności projektu ze swobodą
przedsiębiorczości odnieść można również do kolejnej z zasad traktatowych –
swobody przepływu kapitału (art. 56 TWE). Ograniczenia nabywania obligacji,
o których mowa w projektowanym art. 39s ustawy o autostradach płatnych oraz
o Krajowym Funduszu Drogowym, naruszają również tę zasadę.
Przewidziana we wskazanym przepisie możliwość określenia przez
ministra kręgu podmiotów, które mogą uczestniczyć w przetargu stanowi
administracyjny instrument ograniczający dostęp do rynku papierów
wartościowych w Polsce. Autoryzacja, o której mowa w tym przepisie,
warunkuje możliwość nabycia obligacji emitowanych przez Bank Gospodarstwa
Krajowego i poręczanych lub gwarantowanych przez Skarb Państwa. Zgodnie z
orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości autoryzacja tego typu może zostać
uznana za zgodną z prawem Unii Europejskiej jedynie wówczas, jeżeli opiera
się na obiektywnych, znanych z góry i niedyskryminacyjnych kryteriach, oraz
jeżeli istnieją środki prawne umożliwiające kwestionowanie rozstrzygnięcia
podjętego przez władzę publiczną (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 20
stycznia 2001 roku, Analir and Others, C – 205/99, pkt 38). Wykluczenie osób,
które nie spełniają wymogu określonego w projektowanym przepisie art. 39s,
jest więc zależne od swobodnego uznania władzy publicznej. Nie ma w tym

4
przypadku mowy o istnieniu wymaganych przez orzecznictwo obiektywnych
kryteriów uprzedniej autoryzacji tego typu rozstrzygnięcia.

c) Projekt przewiduje objęcie obligacji emitowanych przez Bank
Gospodarstwa Krajowego na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego
gwarancjami lub poręczeniami Skarbu Państwa. Działanie takie może być
zakwalifikowane jako pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE. Po
pierwsze, Bank Gospodarstwa Krajowego jest przedsiębiorstwem w rozumieniu
tego przepisu, ponieważ jest jednostką organizacyjną, która prowadzi
działalność o charakterze gospodarczym i samodzielnie podejmuje decyzje
dotyczące warunków uczestnictwa w obrocie gospodarczym (orzeczenia
Trybunału Sprawiedliwości w sprawach MOTOE, C-49/07, pkt. 21; Höfner, C-
41/90, pkt. 21; Fenin, C-205/03, pkt. 25; CEEES, C-217/05, pkt. 41; zob. D.
Miąsik [w:] A. Wróbel (red.), Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską.
Komentarz. Tom II, Wolters Kluwer 2009, s. 331, W. Mederer [w:] H. v. d.
Groeben, J. Schwarze (red.), Vertrag über die Europäische Union und Vertrag
zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. Kommentar. Bd. 2, Baden-
Baden 2003, s. 1005). Po drugie, udzielanie przez państwo gwarancji obligacji
emitowanych przez instytucje finansowe w celu pozyskania środków
finansowych kwalifikowane jest jako pomoc publiczna przez Komisję
Europejską (pkt 2.3.2 obwieszczenia Komisji w sprawie zastosowania art. 87 i
art. 88 Traktatu WE do pomocy państwa w formie gwarancji, Dz.Urz. UE C 155
z 20.6.2008 r., s. 10, w związku z pkt. 4.3. komunikatu Komisji – Tymczasowe
wspólnotowe ramy prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do
finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego, Dz.Urz. UE C 83
z 7.4.2009 r., s. 1).
Ocenie z punktu widzenia zgodności ze wspólnotowymi zasadami
udzielania pomocy państwa podlegają również postanowienia projektu
dotyczące pożyczek z budżetu państwa (art. 1 pkt 1 projektu).
W związku z możliwością zakwalifikowania przez Komisję Europejską
działań, o których mowa w projekcie, jako pomocy państwa w rozumieniu art.
87 ust. 1 TWE, opiniowany projekt ustawy należy potraktować jako program
pomocowy opracowany przez podmiot niebędący organem administracji
publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o
postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2007 r. Nr
59, poz. 404, ze zm.). Zgodnie z art. 16a pkt 1 tej ustawy Marszałek Sejmu
zasięga na temat takiego projektu opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów oraz, w zależności od jej konkluzji, kieruje sprawę do dalszego
postępowania notyfikacyjnego.

d) Kolejnym zagadnieniem związanym z oceną zgodności projektu z
prawem Unii Europejskiej jest obowiązek zasięgnięcia opinii Europejskiego
Banku Centralnego. Podstawę prawną obowiązków konsultacyjnych państw