Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz niektórych innych ustaw

Warszawa, 3 grudnia 2008 r.

SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA–140 –268(4)/08



Pan


Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec poselskiego
projektu ustawy:

-
o zmianie ustawy o dodatkach
mieszkaniowych oraz niektórych
innych ustaw (druk nr 1147).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Infrastruktury do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.



(-) Donald Tusk

Stanowisko Rządu
do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz
niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1147)

I. Stanowisko w części dotyczącej zaproponowanych w ww. projekcie ustawy zmian
do ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych zakłada
zmianę definicji dochodu oraz powiększenie katalogu wydatków ponoszonych na
utrzymanie mieszkania.
1. Przy ustalaniu średniego miesięcznego dochodu na jednego członka
gospodarstwa domowego ubiegającego się o dodatek mieszkaniowy dotychczas
wliczano dodatek pielęgnacyjny. Projekt poselski zakłada wyłączenie tego składnika
z dochodu. Stanowisko Rządu w tej kwestii jest negatywne, które uzasadnia się
następująco.
Dodatek pielęgnacyjny, przyznawany na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr
39, poz. 353, z późn. zm.) od początku istnienia systemu dodatków mieszkaniowych
tj. od 14 lat, jest zaliczany do dochodu, stanowiącego podstawę wyliczania dodatku
mieszkaniowego.
Należy zwrócić uwagę na cel ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jakim jest pomoc
w ponoszeniu opłat z tytułu wydatków mieszkaniowych. Dlatego zmiany w systemie
dodatków mieszkaniowych mogą zmierzać do ograniczania wydatków
mieszkaniowych ponoszonych przez gospodarstwa domowe, pod warunkiem jednak,
że nie doprowadzi to do zmniejszenia nakładów na utrzymanie lokali. Uwzględniając
fakt, że gminy nie dysponują elastycznym budżetem na politykę mieszkaniową,
proponowana zmiana może doprowadzić do takiego niepożądanego skutku.
Jednocześnie należy dodać, że zaliczenie dodatku pielęgnacyjnego do dochodu nie
powoduje wydania decyzji o nie przyznaniu dodatku mieszkaniowego lub w
znacznym stopniu go nie zaniża. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 21
czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, z późn. zm.),
jeżeli dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od
określonego w ustawie, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości obliczonego
dodatku mieszkaniowego, to należny dodatek obniża się o kwotę tej nadwyżki.
Nie bez znaczenia jest też fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca
2004 r. sygn. akt K 16/03 po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2004 r. wniosku Rzecznika
Praw Obywatelskich w sprawie zgodności zapisu art. 3 ust. 3 ustawy z 21 czerwca
2001 roku o dodatkach mieszkaniowych, który określa definicję dochodu z art. 2 i art.
32 Konstytucji, uznał go za zgodny z Konstytucją, Rzecznik Praw Obywatelskich w
swoim wniosku kwestionował
właśnie wliczanie do dochodu dodatku
pielęgnacyjnego.
2. Zaproponowana w omawianym projekcie zmiana do art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy o
dodatkach mieszkaniowych, polegająca na rozszerzeniu katalogu wydatków
przyjmowanych dla celów obliczania dodatku mieszkaniowego – budzi poważne

2
wątpliwości. Zwiększenia katalogu wydatków o wydatki ponoszone z tytułu opłat za
gaz przewodowy i bezprzewodowy oraz energię elektryczną z reguły nie ma związku
z utrzymaniem lokalu mieszkalnego w prawidłowym stanie. Wydatki ponoszone na
ten cel mają charakter wydatków bytowych, lecz nie mieszkaniowych w ścisłym tego
słowa znaczeniu. Należy zauważyć, że rozszerzenie omawianego katalogu
oznaczałoby, iż obecnie obowiązujący sposób obliczania dodatku mieszkaniowego
uległby zniekształceniu. Do podstawy obliczenia omawianego świadczenia włączone
zostałyby np. koszty zużycia energii elektrycznej i gazu przewodowego
przeznaczonych również na inne cele, aniżeli na podstawowe cele bytowe
gospodarstwa domowego (np. oświetlenie mieszkania, zużycie gazu na
przygotowanie posiłków). Ze środków publicznych finansowane byłyby np. koszty
zużycia energii elektrycznej na prowadzenie w lokalu działalności gospodarczej,
dogrzewanie mieszkań urządzeniami elektrycznymi, oświetlenie posesji i
pomieszczeń gospodarczych w domach jednorodzinnych jak również koszty
ogrzewania domów jednorodzinnych gazem przewodowym. Podstawą do wyliczenia
kosztów zużycia tych mediów byłyby bowiem rachunki za ich dostawę do lokalu
(domu jednorodzinnego). Podobna sytuacja wystąpiłaby w przypadku lokali nie
wyposażonych w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w
instalację ciepłej wody i gazu przewodowego. Osoby zajmujące takie lokale
otrzymują obecnie ryczałt na zakup opału, będący częścią dodatku mieszkaniowego.
W przypadku, gdy osoba ta do celów ogrzania mieszkania, podgrzania wody i
przygotowania posiłków używa energii elektrycznej, dwukrotnie zostałaby jej
zrekompensowana część wydatków z tytułu tej energii, tj. w postaci ryczałtu za brak
w lokalu instalacji co i cw oraz zrekompensowania dodatkiem mieszkaniowym
kosztów zużycia energii elektrycznej na ogrzanie mieszkania na podstawie
przedłożonego rachunku. Dodatek mieszkaniowy zmieniłby w ten sposób swoje
przeznaczenie. Poza tym od 2004 r. dodatki mieszkaniowe w całości finansują gminy
z dochodów własnych, które zostały zwiększone poprzez podwyższenie ich udziałów
we wpływach w podatkach PIT i CIT. Projekt przewiduje zatem nowe wydatki dla
gmin, nie dając gwarancji finansowej ich realizacji w nowych warunkach.
Ponadto przedstawiony projekt nie spełnia wymogów określonych w art. 34 ust. 2 pkt
5 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2002r. Nr 23, poz. 398) ponieważ nie wskazuje
źródła finansowania proponowanej zmiany. Z uzasadnienia projektu wynika
fakultatywność dotacji celowej dla gmin na dofinansowanie wypłaty dodatków
mieszkaniowych. Ponadto należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 36 ust. 6 Regulaminu
Sejmu rozpatrywanie ustaw, których przyjęcie może powodować zmiany w
funkcjonowaniu samorządu terytorialnego, obejmuje zasięganie opinii organizacji
samorządowych, tworzących stronę samorządową Komisji Wspólnej Rządu i
Samorządu Terytorialnego.
Przepisy dotyczące katalogu wydatków zaliczanych do obliczania dodatków
mieszkaniowych były również przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. U 14/02, uznał, iż
wyłączenie wydatków z tytułu opłat za gaz przewodowy i energię elektryczną
dostarczaną do lokalu z wydatków stanowiących podstawę obliczania dodatku
mieszkaniowego jest zgodne z Konstytucją.
Mając powyższe na uwadze, Rada Ministrów negatywnie opiniuje obie proponowane
zmiany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych.


3
II. Stanowisko w części dotyczącej zaproponowanych w ww. projekcie ustawy zmian
do: ustawy o pomocy społecznej, ustawy o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego oraz ustawy o podatku akcyzowym
1. Art. 2 projektu poselskiego zawiera zmiany do art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 12
marca 2008 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728). Przywołany
przepis dotyczy świadczenia pieniężnego pomocy społecznej którym jest zasiłek
celowy. Przyznawanie i wypłata zasiłku celowego należy do zadań własnych gmin.
Zasiłek ten może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej.
Obecnie do potrzeb tych ustawa zalicza koszty zakupu żywności, leków i leczenia,
opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i
napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Projektowany art. 39 ust. 2
poszerza katalog niezbędnych potrzeb bytowych o koszty energii elektrycznej lub
paliw gazowych.
Zmianę te należy zaopiniować negatywnie z poniżej przedstawionych względów.
Osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej, zależnie od potrzeb, mogą zostać
objęte pomocą z szerokiego wachlarza świadczeń z pomocy społecznej, w formie
niematerialnej lub materialnej, przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej. Do
głównych świadczeń pieniężnych zalicza się zasiłek stały, zasiłek okresowy,
specjalny zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, natomiast
wśród świadczeń niepieniężnych należy wymienić pracę socjalną, poradnictwo
specjalistyczne, usługi opiekuńcze, świadczenia rzeczowe, w tym posiłek.
Świadczenia przyznawane są w oparciu o przyjęte w ustawie kryteria dochodowe.
Kryteria dochodowe podlegają weryfikacji co 3 lata, z uwzględnieniem wyniku badań
progu interwencji socjalnej. W październiku 2006 r. odbyła się pierwsza taka
weryfikacja, następna jest planowana na rok 2009.
Ustawa o pomocy społecznej uprawnia do świadczeń pieniężnych osoby samotnie
gospodarujące, których dochód nie przekracza kwoty 477 zł oraz rodziny, w których
dochód na osobę nie przekracza 351 zł. Jedynie w szczególnie uzasadnionych
przypadkach świadczenie pieniężne może być przyznane osobom i rodzinom,
których dochód przekracza kryterium dochodowe.
Przyznanie świadczeń następuje po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu
środowiskowego służącego ustaleniu sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i
majątkowej osób i rodzin ubiegających się o pomoc.
Występujący od pewnego czasu problem znacznego wzrostu cen energii
elektrycznej w Polsce jest również przedmiotem zainteresowania Rządu. Nie ulega
żadnej wątpliwości, że kwestia pomocy odbiorcom słabym ekonomicznie na rynku
energii elektrycznej musi być jak najszybciej uregulowana. W związku z powyższym
Minister Pracy i Polityki Społecznej czynnie włączył się w opracowanie tworzonej
przez Ministra Gospodarki i Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki koncepcji modelu
pomocy skierowanej do odbiorców słabych ekonomicznie na rynku energii
elektrycznej. Minister Pracy i Polityki Społecznej mając na uwadze dobro osób
wrażliwych społecznie/ekonomicznie oraz biorąc pod uwagę możliwości finansowe
gmin i budżetu państwa popierał wszelkie rozwiązania, które w realny sposób
wspierałyby odbiorców słabych ekonomicznie i w efekcie umożliwiały im
samodzielne, systematyczne i terminowe regulowanie należności za zużytą energię
elektryczną przy jednoczesnym wprowadzeniu mechanizmów zachęcających do
oszczędnego gospodarowania energią.

4
Raport z działalności „Grupy Roboczej do opracowania projektów aktów prawnych
zapewniających odbiorcom słabym ekonomicznie właściwy poziom ochrony na
konkurencyjnym rynku energii elektrycznej” wraz z projektem zmiany aktów
prawnych jest w chwili obecnej przygotowywany przez Prezesa Urzędu Regulacji
Energetyki.
Zaproponowane zmiany powinny również przyczynić się do oszczędnego i bardziej
kontrolowanego sposobu zużywania energii elektrycznej przez ubogich odbiorców
energii elektrycznej.
Projektodawcy nie uzasadniają celowości obciążenia wypłatą zasiłków na energię
elektryczną lub paliwa gazowe gminnego systemu pomocy społecznej. Finansowanie
wydatków na energię elektryczną i paliwa gazowe przez ośrodki pomocy społecznej
przyczyniłoby się do przerzucenia ogromnych kosztów realizacji tego przedsięwzięcia
w skali kraju na samorządy, ponadto biedne gminy (przede wszystkim wiejskie i małe
miejskie) nie byłyby w stanie udźwignąć kosztów tego zadania.
Przeciwko propozycji poselskiej przemawia też fakt, że dochód wielu gospodarstw
domowych przeżywających trudności finansowe, w tym gospodarstw emerytów i
rencistów, przekracza kryteria dochodowe z ustawy o pomocy społecznej. Przyjęcie
projektu poselskiego spowodowałoby pozostawienie tych gospodarstw bez pomocy.
Należy zauważyć ponadto, że przedstawiona propozycja może stanowić zachętę dla
wielu osób do zadłużania się i nie oszczędzania energii skoro jako płatnik długów
zostanie pośrednio wskazany ośrodek pomocy społecznej. W konsekwencji
przyczyni się to do zwiększania się z roku na rok kosztów realizacji tego zadania na
czym ucierpi realizacja innych zadań z zakresu pomocy społecznej.
Należy również wziąć pod uwagę, że propozycja poselska najlepiej odpowiada
interesom przedsiębiorstw energetycznych, które wreszcie znajdą płatnika długów,
które były nie do ściągnięcia z uwagi na niewielkie dochody dużej liczby dłużników.
Art. 3 projektu poselskiego zawiera zmiany art. 42 ust. 2 pkt 5a ustawy z dnia 13
listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r.
Nr 88, poz. 539).
W uzasadnieniu do omawianego poselskiego projektu ustawy nie zostały omówione
zmiany w ustawie o pomocy społecznej (art. 2) oraz w ustawie o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego (art. 3). Nie zostały również oszacowane skutki
finansowe wynikające z proponowanych zmian w ww. ustawach oraz nie zostały
wskazane źródła ich sfinansowania.
Należy zauważyć, że w projekcie ustawy budżetowej na rok 2009 nie zostały
uwzględnione ewentualne wydatki z tytułu proponowanych zmian.
W związku z powyższym Rada Ministrów negatywnie opiniuje zmianę do art. 39 ust.
2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 42 ust. 2 pkt 5a ustawy o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego.
2. Art. 4 zawiera zmiany do ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym
(Dz. U. Nr 29, poz. 257, z późn.zm.).
Wydaje się, iż nadrzędnym celem przyświecającym projektodawcy było podjęcie
działań mających na celu ochronę osób i rodzin o niskich dochodach w związku ze
wzrostem cen energii elektrycznej i gazu wpływających na koszty utrzymania
mieszkań. W zakresie proponowanych zmian w ustawie o podatku akcyzowym