Poselski projekt ustawy o ograniczeniach związanych z pełnieniem funkcji publicznych

Warszawa, 14 marca 2008 r.

BAS-WAEiM-639/08


Pan
Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna
o zgodności poselskiego projektu ustawy o ograniczeniach związanych z
pełnieniem funkcji publicznych (przedstawiciel wnioskodawców: poseł
Przemysław Gosiewski) z prawem Unii Europejskiej

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2002 r. Nr 23, poz. 398, ze zm.)
sporządza się następującą opinię:

I.
Przedmiot projektu ustawy
Poselski projekt ustawy o ograniczeniach związanych z pełnieniem
funkcji publicznych określa ograniczenia związane z pełnieniem funkcji
publicznych, a także zasady składania przez osoby pełniące funkcje publiczne
oświadczeń majątkowych.
Przez osoby pełniące funkcje publiczne, według projektu ustawy, rozumie
się osoby wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy (31 kategorii osób). Przepisy
ustawy miałyby mieć zastosowanie także do innych osób pełniących funkcje
publiczne, jeżeli ustawa szczególna by tak stanowiła. Nie jest jasne, czy ustawa
szczególna ma określać, że dana funkcja jest funkcją publiczną, czy też ma
odsyłać do projektowanej ustawy. Powoduje to, że zakres podmiotowy projektu
ustawy jest nieprecyzyjny i w poszczególnych sytuacjach może powodować
wątpliwości interpretacyjne.
Pośród ograniczeń związanych z pełnieniem funkcji publicznych projekt
ustawy wymienia (art. 4) m.in. zakaz członkostwa w organach spółek prawa
handlowego, spółdzielni (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych), zarządów
fundacji i stowarzyszeń prowadzących działalność gospodarczą, zakaz
prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z
innymi osobami (z wyjątkiem działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie
produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego).
Sankcją za naruszenie wymienionych zakazów miałoby być obligatoryjne
rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika albo
odwołania ze stanowiska.

2
Pewne ograniczenia obowiązywałyby także po zaprzestaniu zajmowaniu
stanowiska lub pełnienia funkcji publicznej (art. 8 projektu).
Osoby pełniące funkcje publiczne, w rozumieniu projektu ustawy, byłyby
także zobowiązane do składania oświadczeń o prowadzeniu działalności
gospodarczej przez małżonka oraz oświadczeń o swoim stanie majątkowym,
obejmujące majątek osobisty oraz majątek objęty małżeńską wspólnością
majątkową oraz o stanie majątku osobistego małżonka (w tym ostatnim
przypadku – wyłącznie w zakresie składników majątkowych nabytych po
zawarciu związku małżeńskiego).
Projekt przewiduje, że informacje zawarte w oświadczeniach
majątkowych byłyby jawne (z wyłączeniem informacji o adresie zamieszkania
osoby składającej oświadczenie oraz jej małżonka, adresach nieruchomości
wpisanych do oświadczenia, imionach i nazwiskach członków rodziny, na
których przeniesiono część majątku, adresie prowadzenia działalności
gospodarczej przez małżonka jeżeli jest on tożsamy z adresem zamieszkania
tych osób). Jawne informacje z oświadczeń majątkowych byłyby udostępniane
w Biuletynie Informacji Publicznej, a niektóre (w zależności od podmiotów,
których by dotyczyły) – na stronach internetowych Kancelarii Sejmu lub
Kancelarii Senatu.
Za niezłożenie lub nieprawidłowe złożenie oświadczenia majątkowego
projekt ustawy przewiduje sankcje karne: pozbawienia wolności i przepadek
mienia. Byłaby to także podstawa do odpowiedzialności dyscyplinarnej, innej
odpowiedzialności wynikającej z przepisów prawa, odwołania ze stanowiska lub
rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika.
Projekt przewiduje także utworzenie jawnego Rejestru Korzyści, do
którego informacje o uzyskanych korzyściach mieliby zgłaszać członkowie
Rady Ministrów, sekretarze i podsekretarze stanu w ministerstwach i Kancelarii
Prezesa Rady Ministrów oraz kierownicy urzędów centralnych.
Projekt przewiduje także nowelizację kilkunastu ustaw, w których
zmienia zasady składania oświadczeń majątkowych przez osoby zajmujące
niektóre stanowiska. W szczególności proponuje się zmianę ustawy z dnia 30
lipca 2004 r. o uposażeniu posłów do Parlamentu Europejskiego wybranych w
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 187, poz. 1925, ze zm.).

II.
Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
ustawy
Proponowane w opiniowanym projekcie regulacje wymagają oceny z
punktu prawa Unii Europejskiej w następujących aspektach: (1) obowiązek
złożenia oświadczenia majątkowego przez osoby pełniące funkcje publiczne, w
tym przez posła do Parlamentu Europejskiego, (2) ochrona danych osobowych
oraz (3) zasady wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i
podstawowych wolności oraz państwa prawnego.


3
Ad. 1. Regulamin Parlamentu Europejskiego - art. 2 Załącznika I
dotyczący stosowania art. 9 ust. 1 Regulaminu określa treść składanej przez
członka Parlamentu Europejskiego osobistej, szczegółowej deklaracji o
dochodach. Jednocześnie nakazuje członkom Parlamentu Europejskiego
powstrzymanie się od przyjmowania innych niż określone w załączniku
korzyści przy wykonywaniu swoich obowiązków.
Rejestr zawierający oświadczenia poselskie jest jawny.

Ad. 2. Aktem prawnym Unii Europejskiej regulującym zasady
postępowania z danymi osobowymi jest dyrektywa 95/46/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób
fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego
przepływu tych danych (Dz. Urz. WE L 281 z 23.11.1995 r., s. 31, ze zmianami;
Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 15, s. 355). Zgodnie z art. 1
ust. 1 dyrektywy państwa członkowskie są zobowiązane chronić podstawowe
prawa i wolności osób fizycznych, w szczególności ich prawo do prywatności w
odniesieniu do przetwarzania danych osobowych.

Ad. 3. W odniesieniu do relacji między proponowanymi w projekcie
zmianami a zasadą poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności
należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE)
Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw
człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne
dla państw członkowskich. Unia szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w
europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,
podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 roku1, oraz wynikające z tradycji
konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, jako zasady ogólne
prawa wspólnotowego (art. 6 ust. 2 TUE). Prawa człowieka i podstawowe
wolności zostały określone także w Karcie praw podstawowych Unii
Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14 grudnia 2007 r. s. 1).
Jednocześnie należy stwierdzić, że zgodnie z postanowieniami
wprowadzonymi do TUE na mocy Traktatu z Amsterdamu i Traktatu z Nicei,
działania państw członkowskich mogą być przedmiotem oceny politycznej, w
kontekście zasad wymienionych w art. 6 ust. 1 TUE, dokonywanej przez Radę
Unii Europejskiej i Parlament Europejski w trybie art. 7 TUE. W przypadku
stwierdzenia w ramach tej procedury wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia
tych zasad w jednym z państw członkowskich, Rada może skierować do tego
państwa stosowne zalecenia. W przypadku zaś stwierdzenia poważnego i stałego
naruszenia tych zasad, Rada może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw
tego państwa wynikających ze stosowania Traktatu, łącznie z prawem do

1 Polska ratyfikowała Europejską Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w dniu 19
stycznia 1993 r. Tekst konwencji został opublikowany w Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zmianami.

4
głosowania przedstawiciela rządu tego państwa w Radzie. Analogiczny przepis
zawiera także Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (TWE) w art. 309.

III. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
1) Załącznik I do Regulaminu Parlamentu Europejskiego, nakazując
członkom Parlamentu Europejskiego powstrzymanie się od przyjmowania
innych niż określone w załączniku korzyści przy wykonywaniu swoich
obowiązków, ustala pewną obowiązującą członków Parlamentu Europejskiego
normę postępowania związaną z wykonywaniem mandatu. Przepisy Regulaminu
Parlamentu Europejskiego nie wykluczają jednak nakładania na poziomie
krajowym na Posłów do Parlamentu Europejskiego dodatkowych obowiązków,
w tym obowiązków do składania oświadczeń majątkowych.
Określony w art. 41 pkt. 1 projektu obowiązek przedłożenia przez posła
do PE oświadczenia majątkowego Marszałkowi Sejmu nie narusza wskazanych
przepisów prawa UE.
Projekt ustawy reguluje m.in. zasady odpowiedzialności karnej posła do
Parlamentu Europejskiego w związku z nieprawidłowościami przy składaniu
oświadczenia majątkowego przewidzianego przepisami krajowymi. Należy
zauważyć, że stosowanie przewidzianej w projekcie ustawy odpowiedzialności
karnej nie uchyla przepisów prawa Unii Europejskiej dotyczących pozbawiania
immunitetu (np. immunitetu posła do Parlamentu Europejskiego). Chodzi tu o
przepisy traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie, Protokołu w
sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich.
Obowiązek składania oświadczeń majątkowych przez pozostałe osoby, do
których ma zastosowanie opiniowany projekt ustawy nie jest objęty zakresem
przedmiotowym prawa Unii Europejskiej.

2) Jak już zaznaczono, podstawowym aktem prawa Unii Europejskiej
dotyczącym ochrony danych osobowych jest dyrektywa 95/46/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób
fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego
przepływu tych danych. Przepis art. 1 ust. 1 dyrektywy stanowi, iż, zgodnie z
przepisami dyrektywy, Państwa Członkowskie zobowiązują się chronić
podstawowe prawa i wolności osób fizycznych, w szczególności ich prawo do
prywatności w odniesieniu do przetwarzania danych osobowych.
Art. 2 dyrektywy definiuje przetwarzanie danych jako każdą operację lub
zestaw operacji dokonywanych na danych osobowych, jak np. gromadzenie,
rejestracja, porządkowanie, przechowywanie, wykorzystywanie, ujawnianie
poprzez transmisję, rozpowszechnianie lub udostępnianie w inny sposób.
Należy jednak zwrócić uwagę na przepis art. 3 ust. 2 dyrektywy. Przepis
ten wyłącza stosowanie dyrektywy m.in. w przypadkach przetwarzania danych
osobowych w ramach działalności wykraczającej poza zakres prawa Wspólnoty,

5
jak np. dane, o których stanowi tytuł V i VI Traktatu o Unii Europejskiej, a
także w przypadkach działalności na rzecz bezpieczeństwa publicznego,
obronności, bezpieczeństwa państwa (łącznie z dobrą kondycją gospodarczą
państwa, gdy działalność ta dotyczy spraw związanych z bezpieczeństwem
państwa) oraz działalności państwa w obszarach prawa karnego.
Biorąc pod uwagę przedmiot ustawy, dyrektywa 95/46/WE nie ma
zastosowania.

3) Jednym z celów proponowanej ustawy jest wprowadzenie ograniczeń
do szeroko rozumianego prawa prowadzenia działalności gospodarczej przez
osoby pełniące funkcje publiczne oraz ograniczeń prawa do prywatności takich
osób (jawność oświadczeń majątkowych). Kwestia celu i zakresu
wprowadzonych ograniczeń i – w konsekwencji – ich dopuszczalności, wymaga
analizy w kontekście zarówno postanowień Konstytucji RP, jak i aktów prawa
międzynarodowego, dotyczących praw i wolności osoby oraz zasad
demokratycznego państwa prawnego. Analiza taka wychodzi poza ramy
niniejszej opinii. W kontekście wskazanego problemu przedstawić jednak
należy relacje między prawem krajowym a prawem UE.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot
Europejskich, prawa człowieka muszą być przestrzegane przez państwa
członkowskie podczas wprowadzania w życie i stosowania postanowień prawa
wspólnotowego (wyrok Trybunału z 24 marca 1994 r. w sprawie Bostock, C–
2/92, § 16, Zb. Orz. 1994, s. I–955). Trybunał Sprawiedliwości nie jest jednak
uprawniony do badania zgodności prawa krajowego państw członkowskich z
prawami podstawowymi bez związku z prawem wspólnotowym (m.in. wyrok
Trybunału z 29 maja 1997 r. w sprawie Kremzow przeciwko Republice Austrii,
C–299/95, § 14–16, Zb. Orz. 1997, s. I–2629). Kompetencję w tym przypadku
posiada Europejski Trybunał Praw Człowieka. Przyjęcie proponowanej ustawy
nie będzie stanowić wykonania prawa UE, a działania państwa podejmowane na
jej podstawie nie będą aktem stosowania prawa UE. Działania te nie będą
podlegały – także z punktu widzenia zasady poszanowania praw człowieka –
kontroli sądowej sprawowanej przez Trybunał Sprawiedliwości.
Jednocześnie należy zauważyć, że jeśli przyjęcie projektu i wykonywanie
nowych przepisów prowadziłoby, w ocenie instytucji UE, do poważnego i
stałego naruszenia zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i
podstawowych wolności oraz państwa prawnego, instytucje te mogłyby podjąć
polityczne działania, mające charakter sankcji politycznych. Stosownie do art. 7
TUE i art. 309 TWE Rada UE mogłaby więc zdecydować o zawieszeniu
niektórych praw Polski wynikających ze stosowania TUE lub TWE, łącznie z
prawem do głosowania przedstawiciela rządu naszego państwa w Radzie.

IV. Konkluzje