> Nie ma powodu się irytować. Moje pytanie wiązało się z definicją strony w
> postępowaniu administracyjnym. Niestety jak widać jest to poważny problem
> filozoficzny. Chyba zbyt duży ciężar Prawodawca włożył na barki
> urzędników!
> Dziękuję za zainteresowanie, pozdrawiam,
> Piotr

No akurat tarfiłeś na jedną z najbardziej spornych kwestii :o)
Poniżej wklejam kawałem komentarza do KPA
Marcin.


Art. 28. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy
postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes
prawny lub obowiązek.

Strona.

1. Strona, a zwłaszcza jej normatywne ujęcie w art. 28, stanowi jedną z
fundamentalnych konstrukcji K.p.a. Trwająca w zasadzie od lat
międzywojennych dyskusja przedstawicieli nauki prawa administracyjnego oraz
orzecznictwo sądowe dawniejsze (NTA) oraz najnowsze (NSA i SN) nie
doprowadziły w zasadzie do rozwikłania dylematów wyłaniających się na tle
wykładni definicji ustawowej strony, zawartej w art. 28 K.p.a. Obowiązuje
nadal niezbyt zręcznie zredagowany przepis wraz z narosłymi wokół niego
wątpliwościami, którym jednak aktualnie nie przypisuje się już tak
doniosłego znaczenia bowiem miały one swój podstawowy walor w czasie prac
nad projektem obowiązującego Kodeksu.

2. W myśl powołanego wyżej przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu
prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu
ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W nauce prawa
administracyjnego utrwaliły się dwa podstawowe spojrzenia na koncepcję
strony w postępowaniu administracyjnym, zawierające w sobie reminiscencje
dyskusji i uregulowań prawnych r.p.a. (art. 9 ust. 1 i 2); ten ostatni akt
prawny, będący pierwszą całościową regulacją polskiego postępowania
administracyjnego, wzorowany na ustawodawstwie austryjackim z 1925 r.
dopuszczał do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze
pełnoprawnego uczestnika podmiot, którego udział był oparty na prawie
materialnym (stronę) zaś obok niego mogły występować podmioty, które
uznawały się wedle własnego przekonania za uprawnione do domagania się
wydania decyzji lub których decyzje zapadające w postępowaniu mogły dotyczyć
(osoby interesowane). Na tle tej regulacji w związku z przyjętą w K.p.a.
definicją ustawową strony wyłoniła się koncepcja obiektywnej (materialnej)
wersji legitymacji procesowej oraz subiektywnej wersji legitymacji
procesowej.

3. Istotą pierwszej koncepcji jest założenie, iż strona jest kategorią prawa
materialnego zaś pojęcie interesu prawnego jako wynikające z prawa
materialnego oznacza kategorię istniejącą obiektywnie zatem podmiot
ubiegający się o wydanie decyzji administracyjnej nie może sam przesądzać o
jej istnieniu i tym samym samodzielnie decydować o swoim statusie strony w
postępowaniu administracyjnym; przed wszczęciem postępowania
administracyjnego na żądanie strony organ ma obowiązek każdocześnie ocenić,
czy w konkretnym przypadku istnieje lub nie interes prawny. Przyjęcie tej
koncepcji, wedle opinii jej krytyków, prowadzi do swoistego "postępowania
przed postępowaniem" w zakresie ustalenia interesu prawnego. Druga koncepcja
(subiektywnej wersji legitymacji procesowej) zakłada, że w istocie pojęciu
interesu prawnego nie można odmówić cech zjawiska, które powinno zaistnieć
obiektywnie, tym niemniej jego istnienie lub nieistnienie powinno być
efektem rozpoznania konkretnej sprawy zaś stanowisko odnośnie interesu
prawnego należy zawrzeć w decyzji kończącej postępowanie w sprawie; w tym
przypadku samo żądanie wszczęcia postępowania rodzi obowiązek jego wszczęcia
bez potrzeby wstępnego badania istnienia interesu prawnego u podmiotu
domagającego się jego wszczęcia.

4. Zwolennicy jednej i drugiej koncepcji są zgodni co do tego, że kategoria
interesu prawnego (tym bardziej obowiązku), na której zbudowane zostało
pojęcie strony i na podstawie którego została przyznana pewnemu kręgowi
podmiotów ochrona procesowa, należy do prawa materialnego jako wyrażenie
"prawa do określonego postępowania", prawo materialne decyduje o tym, kiedy
dany interes prawny powstanie, czyli decyduje o tym, kiedy i komu przyznać
prawo do postępowania, kiedy i komu przyznać ochronę w momencie, gdy to
właśnie prawo materialne będzie konkretyzowane . Jedyną granicą dla pojęcia
strony staje się w takim przypadku przynależność danej "sprawy" do kategorii
"spraw administracyjnych" wyznaczonych przez prawo materialne. Przedstawione
założenia odnoszą się do pewnej reguły, która może doznawać wyjątków, nie
można bowiem wykluczyć w przypadku oznaczonych podmiotów występowania
interesów wyłącznie faktycznych lub opartych tylko na przepisach prawa
procesowego, gdy wydawane są decyzje wyłącznie procesowe, o jakich będzie
jeszcze mowa dalej. Proponowane przed nowelizacją K.p.a. z 1980 r.
modyfikacje brzmienia art. 28 oraz innych wiążących się z nim przepisów nie
przyniosły efektów. Sugestie te sprowadzały się m.in. do: ograniczenia prawa
użycia środków kontroli (np. odwołania, wznowienia postępowania) do stron
rzeczywiście biorących udział w postępowaniu, zawarcia w Kodeksie obowiązku
wydania postanowienia, na które przysługuje zażalenie w przypadku odmowy
wszczęcia postępowania. Brak uwzględnienia tej ostatniej sugestii
spowodował, iż strona pozostaje aktualnie w gorszej sytuacji procesowej niż
chociażby organizacja społeczna, występująca na prawach strony, której
przysługuje zażalenie na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania na
jej żądanie (por. L. Żukowski: Instytucje kontroli rozstrzygnięć w ogólnym
postępowaniu administracyjnym, Lublin 1985, s. 40).

5. Zgodzić trzeba się z poglądem sugerującym wykładnię, iż art. 28 zawiera
dwie odrębne normy prawne, stosowane niezależnie od siebie. Pierwszą normę
tworzy ta część art. 28, w której stanowi się, że stroną jest podmiot,
którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, istnieje tu
możliwość wszczęcia postępowania z urzędu wobec podmiotu spełniającego wyżej
podane kryterium. Drugą normę zawiera drugi człon art. 28 stanowiący, iż
stroną będzie podmiot, który żąda czynności organu ze względu na swój
interes prawny lub obowiązek, w tym przypadku następuje wszczęcie
postępowania administracyjnego w dniu doręczenia organowi takiego żądania
(art. 61 § 3).

6. Przesłankami zastosowania pierwszej normy są:

a) ustalenie przez prawo materialne organu administrującego właściwego w
sprawie;

b) sprawa, w której organ ten jest właściwy, może być załatwiona poprzez
wydanie decyzji (ewentualnie ugody);

c) istnieją podmioty, mające - w ocenie organu administrującego - interes
prawny lub obowiązek, którego będzie dotyczyć postępowanie w indywidualnej
sprawie.

7. W przypadku drugiej normy przesłanki będą następujące:

a) istnieje podmiot uznający się za legitymowany do występowania w
postępowaniu przed organem administrującym;

b) jest to podmiot mający - zgodnie z własną oceną stanu faktycznego oraz
stanu prawnego sprawy - interes prawny lub obowiązek, który można
rozstrzygnąć drogą decyzji ewentualnie poprzez zawarcie ugody;

c) podmiot ten dokonuje czynności procesowej przez wniesienie żądania
wszczęcia postępowania w jego indywidualnej sprawie.

8. Opisane przesłanki stosowania dwu norm prawnych zawartych w art. 28
należy wiązać, o czym wspominano wyżej, z przedmiotem postępowania (sprawą
administracyjną, zobacz uwagi zawarte w tezie 5 omówienia do rozdziału 1
działu I Kodeksu). W sytuacji kiedy prawo materialne umocowuje organ
administrujący przepisem prawnym powszechnie obowiązującym do załatwienia
sprawy w drodze wydania decyzji to wówczas prawo procesowe stwarza możliwość
określonym podmiotom do żądania wszczęcia postępowania lub do brania udziału
w postępowaniu wszczętym z urzędu. W efekcie rozpoznania sprawy interes
prawny materializuje się w prawie nabytym decyzją, zaś obowiązek w prawnym
określeniu jego rodzaju i zakresu. Brak interesu prawnego lub obowiązku
stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej.

9. Kodeks nie zna przepisu pozwalającego na pozostawienie sprawy bez
rozpoznania z braku podstaw faktycznych i prawnych, każde wszczęte
postępowania powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co
do istoty lub kończące tę sprawę w danej instancji (art. 104 § 2); nie ma
również przepisu, który dawałby podstawę do odrzucenia żądania wszczęcia
postępowania jako nie nadającego się do merytorycznego rozpoznania,
dopuszczalne jest tylko przekazania żądania przekraczającego właściwość
organu innemu organowi bądź zwrócenia go stronie z pouczeniem o właściwości
innego organu (art. 65 i 66); nie ma też w K.p.a. przepisu, który dawałby
podstawę do podejmowania odrębnego aktu orzekającego o tym, czy dany podmiot
jest stroną w sprawie bowiem dopiero w decyzji załatwiającej sprawę może
nastąpić stwierdzenie tego, że żądanie pochodziło od strony (wyrok NSA z
dnia 30 czerwca 1986 r., III SA 97/96, ONSA Nr 2/1987, poz. 46).

10. Zarówno w orzecznictwie NSA, jak i Sądu Najwyższego konsekwentnie
podkreślano tezę, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w
postępowaniu następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego
przepisu prawa materialnego. Z drugiej jednak strony przymiot strony w jej
aspekcie procesowym tj. zdolności do występowania w konkretnym postępowaniu,
uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem (zob. w
szczególności motywy wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III
ARN 64/94, OSNAPiUS, Nr 10/1995, poz. 118).

11. Trafnie zatem podkreśla się w piśmiennictwie, że łącznikiem pomiędzy
sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu
postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego
ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony
prawnej, interes powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić
poprzez wydanie decyzji. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko
pojmowany tzn. chroniony prawem przedmiotowym (powszechnie obowiązującym)
nie zaś chroniony tylko prawem administracyjnym materialnym lub procesowym.
Tak np. interes prawny byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości
ubiegającego się o jej zwrot chronią zarówno przepisy prawa
administracyjnego (dochodzenia roszczenia w trybie postępowania
administracyjnego), jak i cywilnego (istota i zakres prawa własności). Por.
art. 136-142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(t. jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). "Podwójna"
(administracyjnoprawna i cywilnoprawna) ochrona interesów prawnych może
również wynikać na tle postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na
podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające
ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych
(Dz. U. Nr 32, poz. 191). Wyłaniające się na tym tle dylematy omawiają: M.
Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska: Postępowanie administracyjne -
ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1996, s.74 i n.

12. Odrębnym problemem, który trzeba jedynie zasygnalizować, jest udział
gminy w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Zgodzić się
trzeba z poglądem, iż gmina może być stroną w rozumieniu art. 28, gdy
znajdzie się w sytuacji podmiotu żądającego czynności od jakiegoś organu
administracji publicznej lub też gdyby ze względu na treść obowiązującej
normy prawnej zmuszona była wystąpić w danym stosunku administracyjnoprawnym
w charakterze podmiotu administrowanego. Inaczej mówiąc, gmina wówczas może
znaleźć się w sytuacji strony, gdy na takich samych zasadach, jak np.
obywatel, podlegać będzie ustawowo określonej kompetencji jakiegoś organu
administracji publicznej. Chodzić tu może zatem o sytuacje, gdy dla podjęcia
przez gminę określonych zachowań wymagane będzie uzyskanie decyzji
administracyjnej (np. pozwolenia na budowę, pozwolenia wodnoprawnego),
względnie gdy w pewnej sytuacji konieczne będzie wydanie decyzji
określającej lub ustalającej jej obowiązek (np. wydanie decyzji o rozbiórce
obiektu budowlanego). Przyznanie gminom praw strony wynika z dotychczasowego
orzecznictwa NSA, w którym przyjmowano, że organ administracji jest stroną
postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej jego praw lub
obowiązków. W sprawach indywidualnych z zakresu administracji ogólnej, a
dotyczących osób trzecich, gminie nie przysługuje przymiot strony w
rozumieniu art. 28 K.p.a., chyba że zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę
interesu prawnego gminy, a także, iż ze względu na przedmiot sprawy i jego
rzeczywisty związek z interesem prawnym, gmina nie jest stroną postępowania
w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, której
rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej ma dokonać organ tej
gminy. Obowiązujące prawo dopuszcza sytuacje, w których gmina będzie
występować w charakterze strony.

13. Kończąc uwagi o stronie w postępowaniu administracyjnym należy
stwierdzić, że jest ona obligatoryjnym uczestnikiem postępowania
administracyjnego, jest podmiotem stosunku procesowego, bez strony
postępowanie toczyć się nie może, ta okoliczność odróżnia pozycję prawną
strony od pozycji fakultatywnych uczestników postępowania, do których
zalicza się: organizacje społeczne, prokuratora oraz Rzecznika Praw
Obywatelskich.

Autor: Ludwik Żukowski