Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym i niektórych innych ustaw

Warszawa, 8 listopada 2012 r.
BAS–WAPEiM–2771/12

Pani
Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej

Opinia w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego
projektu ustawy o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym
i niektórych innych ustaw (przedstawiciel wnioskodawców:
poseł Jan Łopata)

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992
roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2012 r. ze poz. 32), sporządza
się następującą opinię:



1. Przedmiot projektu ustawy
Projektowana regulacja zmierza, jak wskazuje projektodawca w
uzasadnieniu do projektu (str. 7), do zwiększenia poziomu ochrony
uzasadnionych interesów konsumentów dokonujących czynności prawnych z
instytucjami finansowymi. Projektodawca realizuje ten cel nowelizując
następujące akty prawne:
 ustawę z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U.
Nr 157 poz. 1119 ze zm.), zwaną dalej „ustawą o nadzorze nad rynkiem
finansowym”,
 ustawę z dnia 12 maja 2011 r. o kredycie konsumenckim (Dz. U. Nr 126,
poz. 715 ze zm.), zwaną dalej „ustawą o kredycie konsumenckim”,
 ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72,
poz. 665 ze zm.), zwaną dalej „Prawem bankowym”,
 ustawę z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.
U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), zwaną dalej „ustawą o ochronie konkurencji”, a
także
 ustawę z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46,
poz. 275 ze zm.), zwaną dalej „kodeks wykroczeń”.

Projektowana nowelizacja ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym
zmierza do upoważnienia Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) do
prowadzenia działań edukacyjnych i informacyjnych dotyczących
funkcjonowania tego rynku. Projektodawca proponuje, by cele nadzoru nad
rynkiem finansowym były realizowane za pomocą rzetelnej informacji
dotyczącej funkcjonowania tego rynku oraz by KNF mogła chronić uzasadnione
interesy jego uczestników przez publikowanie w środkach masowego przekazu
odnoszących się do niego ostrzeżeń i komunikatów (projektowane art. 2 i art. 4
ust. 1 pkt 4 ustawy o nadzorze). Czynności podejmowane przez KNF będą
mogły obejmować również działalność instytucji parabankowych, a zatem
jednostek organizacyjnych innych niż banki, które wykonują czynności
bankowe określone w art. 5 ust. 1 Prawa bankowego, jeżeli przepisy odrębnych
ustaw upoważniają je do tego (art. 5 ust. 5 Prawo bankowe). Ostrzeżenia i
komunikaty mają być publikowane nieodpłatnie w publicznej radiofonii
telewizji oraz odpłatnie w innych środkach masowego przekazu.
Projekt ustawy wprowadza trzy zmiany do ustawy o kredycie
konsumenckim. Pierwsza modyfikacja dotyczy pojęcia „oceny zdolności
kredytowej”, którą stanowi „ocena zdolności do spłaty zaciągniętego kredytu
wraz z odsetkami, w terminach określonych w umowie o kredyt konsumencki,
dokonywana przez kredytodawcę”. Projekt ustawy zmierza do zmiany nazwy
definiowanego pojęcia (definiendum), w taki sposób by pojęcie „oceny
zdolności kredytowej” zastąpiło pojęcie „oceny ryzyka kredytowego”, użyte w
art. 5 pkt 16 ustawy o kredycie konsumenckim. Druga zmiana, jaką projekt
ustawy wprowadza do ustawy o kredycie konsumenckim, dotyczy informacji
zawieranych w reklamach dotyczących tego kredytu. Projektodawca przewiduje,
by kredytodawcy i pośrednicy kredytowi, oprócz danych określonych w art. 7
ust. 1 ustawy o kredycie konsumenckim, dotyczących stopy oprocentowania
kredytu, całkowitej kwoty kredytu i rzeczywistej rocznej stopy oprocentowania,
uwzględniali również informacje, czy podlegają oni nadzorowi organów
uprawnionych do nadzoru nad rynkiem finansowym. Niezamieszenie takiej
informacji w reklamie stanowić ma wykroczenie, za które przewidywana jest
kara grzywny, z czym związana jest zmiana art. 138 c § 2 kodeksu wykroczeń
(art. 5 projektu ustawy). W końcu, trzecia zmiana wprowadzana do ustawy o
kredycie konsumenckim dotyczy sposobu dokonywania oceny zdolności
kredytowej. W obecnym stanie prawnym art. 9 ust. 2 ustawy o kredycie
konsumenckim przewiduje, że ocena ta sporządzana jest m.in. „na podstawie
informacji zawartych w bazie danych lub zbiorze danych kredytodawcy”.
Intencją projektodawcy jest by ocena ta była dokonywana „na podstawie
informacji pozyskanych z odpowiednich baz danych lub zbiorów danych
zapewniających kompletność, wiarygodność i aktualność tych informacji”.
Ponadto projekt ustawy przewiduje, że ocena zdolności kredytowej będzie
wykonywana zarówno przez banki, jak i przez instytucje ustawowo
upoważnione do udzielania kredytów.
Modyfikacja wprowadzana do Prawa bankowego dotyczy jego art. 105
ust. 4. Upoważni ona banki, by wspólnie z bankowymi izbami gospodarczymi,
tworzyły instytucje upoważnione do gromadzenia, przetwarzania i udostępniania
informacji stanowiących tajemnicę bankową, w zakresie niezbędnym do oceny
zdolności kredytowej konsumenta, w rozumieniu art. 9 ustawy o kredycie
konsumenckim, pod warunkiem uzyskania pisemnej zgody osoby, której
informacje te dotyczą. Informacje te mają być udostępniane również

2
kredytodawcom, o których stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o kredycie
konsumenckim, a zatem przedsiębiorcom, którzy w zakresie swojej działalności
gospodarczej lub zawodowej lub udzielają lub dają przyrzeczenia udzielania
konsumentom kredytów. Obecnie informacje te są udostępniane bankom,
instytucjom ustawowo upoważnionymi do udzielania kredytów i instytucjom
kredytowym.
Projekt ustawy modyfikuje też dwa przepisy ustawy o ochronie
konkurencji. Po pierwsze nakłada na Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumenta (Prezesa UOKiK) obowiązek niezwłocznego poinformowania KNF
o wydaniu decyzji uznającej, że instytucja finansowa, niepodlegająca nadzorowi
nad rynkiem finansowym w rozumieniu ustawy o nadzorze nad rynkiem
finansowym, dopuściła się praktyki naruszającej zbiorowe interesy
konsumentów oraz nakazującej zaniechanie jej stosowania (projektowany art. 26
ustawy o ochronie konkurencji i konsumenta). Po drugie, jeżeli istnieje
uzasadnione podejrzenie, że tego rodzaju instytucja naruszyła przepisy prawa
konsumenckiego, wówczas Prezes UOKIK przekaże organowi właściwemu w
sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym informacje dotyczące jej
działalności, jak również poinformuje ten organ o wszczętych postępowaniach
w sprawach podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy
konsumentów (proponowany art. 31a ustawy o ochronie konkurencji i
konsumenta).
Projekt ustawy w art. 6 przewiduje, że ustawa wejdzie w życie z upływem
30 dni od dnia jej ogłoszenia.


2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy
Ze względu na przedmiot projektu, należy przeanalizować go pod kątem
zgodności z następującymi aktami prawnymi:
 art. 49 i art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE)
zakazującymi państwom członkowskim ograniczania swobód

przedsiębiorczości i świadczenia usług;
 dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/48/WE z dnia 23 kwietnia
2008 r. w sprawie umów o kredyt konsumencki oraz uchylającą dyrektywę
Rady 87/102/EWG (Dz. Urz. UE L 133 z 22.5.2008, str. 66), zwanej dalej
„dyrektywą 2008/48/WE” i

d
yrektywą 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca
2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje
kredytowe (Dz. Urz. UE L 177 z 30.6.2006, str. 1), zwanej dalej „dyrektywą
2006/48/WE”.





3

3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa Unii
Europejskiej
Istotą noweli ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym jest
upoważnienie KNF do upowszechniania informacji na temat funkcjonowania
rynku finansowego w Polsce. Działania te KNF ma prowadzić w formie
kampanii reklamowych w środkach masowego przekazu. Rozpowszechnianie
prawdziwych informacji dotyczących stanu prawnego lub faktycznego, np. tego,
czy dany podmiot podlega pod nadzór KNF, nie można uznać za ograniczenie
swobód przedsiębiorczości lub usług (art. 49 i art. 56 TfUE). Pogląd ten
wesprzeć można argumentacją użytą w postanowieniu Naczelnego Sądu
Administracyjnego, który stwierdził w sprawie o sygn. II GSK 1561/11, że
umieszczenie nazwy określonej spółki na stronach internetowych KNF w
zakładce „ostrzeżenia publiczne” nie spowodowało dla wpisanego tam podmiotu
żadnych skutków prawnych, np. w postaci pozbawienia go praw lub
przysporzenia obowiązków. Kampanie informacyjne KNF nie będą zatem
wywoływać skutków prawnych, w tym również takich, które ograniczałby
prawa podmiotów nimi objętych. Przepisy te nie naruszają prawa UE.
Zmiany wprowadzane do ustawy o kredycie konsumenckim wymagają
oceny pod kątem zgodności z dyrektywą 2008/48/WE. W szczególności
projektowany art. 5 pkt 16 ustawy o kredycie konsumenckim należy
przeanalizować w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy 2008/48/WE, który dotyczy
obowiązku przeprowadzenia oceny zdolności kredytowej. Przytoczony przepis
dyrektywy przewiduje, że państwa członkowskie zapewniają przeprowadzanie
przez kredytodawcę, przed zawarciem umowy o kredyt, oceny zdolności
kredytowej konsumenta na podstawie wystarczających informacji przekazanych
mu, w stosownych przypadkach, przez konsumenta oraz, w razie konieczności,
na postawie informacji uzyskanych z odpowiedniej bazy danych. Państwa
członkowskie, których ustawodawstwo wymaga od kredytodawców dokonania
oceny zdolności kredytowej konsumenta na podstawie informacji z danej bazy
danych, mogą zachować ten wymóg. Dyrektywa nie definiuje pojęcia zdolności
kredytowej, z jej przepisów wynika jednak, że jest to zdolność przypisywana
konsumentowi (kredytobiorcy) do spłaty zaciągniętego kredytu na warunkach
określonych w umowie zawartej z kredytodawcą. Wniosek taki wysnuć można z
art. 9 dyrektywy 2008/48/WE oraz z motywu 26 jej preambuły, które stanowią,
że bez uszczerbku dla przepisów dyrektywy 2006/48/WE dotyczących ryzyka
kredytowego, na kredytodawcach powinien spoczywać obowiązek sprawdzania
zdolności kredytowej każdego z konsumentów. Obecnie obowiązujący art. 5 pkt
16 ustawy o kredycie konsumenckim tę przypisywaną kredytobiorcom zdolność
określa mianem ryzyka kredytowego. Ryzyko to oznacza tymczasem
niebezpieczeństwo, na które narażony jest kredytodawca, że kredytobiorca nie
spłaci zaciągniętego kredytu. Każdy kredytodawca samodzielnie określa poziom
ryzyka kredytowego (politykę zarządzania ryzykiem), jakie zamierza ponosić w

4
związku z prowadzoną przez siebie działalnością kredytową, a ocena zdolności
kredytowej kredytobiorcy umożliwia mu jego minimalizację. W tym świetle
projekt ustawy, zmieniając nazwę pojęcia definiowanego w art. 5 pkt 16 ustawy
o kredycie konsumenckim z „oceny ryzyka kredytowego” na „ocenę zdolności
kredytowej”, jest zgodny z prawem UE.
Ocena zgodności projektowanego art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o kredycie
konsumenckim, przewidującego, że kredytodawcy i pośrednicy kredytowi, w
reklamach dotyczących kredytów konsumenckich, mają obowiązek uwzględniać
informację, czy podlegają oni nadzorowi organów uprawnionych do nadzoru
nad rynkiem finansowym, wymaga odniesienia się do art. 4 dyrektywy
2008/48/WE. Przepis ten określa standardowe informacje podawane w reklamie
umów o kredyty konsumenckie. Uwzględnione w tym artykule dane mają
charakter minimalny, i co wyraźnie podkreśla art. 4 ust. 2 dyrektywy
2008/48/WE – przykładowy. Ustawodawcy krajowi uprawnieni są zatem do
ustalania innych danych uwzględnianych w reklamach promujących kredyty
konsumenckie. Oznacza to, że proponowane w ustawie rozwiązanie jest zgodne
z prawem UE.
Projektowany art. 9 ustawy o kredycie konsumenckim, stanowiący o
bazach danych, z których pozyskiwane są informacje na temat zdolności
kredytowej kredytobiorców, należy ocenić pod kątem zgodności z art. 8 ust. 1 i
9 dyrektywy 2008/48/WE. Dyrektywa ta, w art. 8 ust. 1 stanowi, że tego rodzaju
informacje są pozyskiwane od konsumenta oraz w razie konieczności, „z
odpowiednich baz danych”. Artykuł ten przewiduje też, że państwa
członkowskie, w których ustawodawstwo wymaga od kredytodawców
dokonania oceny zdolności kredytowej konsumenta na podstawie informacji z
danej bazy danych, mogą zachować ten wymóg. Oznacza to, że art. 8 ust. 1
dyrektywy 2008/48/WE pozostawia państwom członkowskim pewien margines
swobody regulacyjnej w zakresie określenia baz danych, z których mogą
korzystać kredytobiorcy dla celów określania zdolności kredytowej ich
kredytobiorców. Artykuł 9 ust. 1 dyrektywy 2008/48/WE zobowiązuje
natomiast państwa członkowskie do zapewnienia kredytodawcom z innych
państw członkowskich dostępu do baz danych wykorzystywanych w tym
państwie członkowskim do oceny zdolności kredytowej konsumentów. Warunki
tego dostępu nie mogą być dyskryminacyjne. Z tego punktu widzenia przepisy
projektu ustawy stanowiące o „odpowiednich bazach danych lub zbiorach
danych zapewniających kompletność, wiarygodność i aktualność tych
informacji”, z których mają korzystać kredytodawcy w celu oceny zdolności
kredytowej kredytobiorców, są zgodne z prawem UE.
Zmiana wprowadzana do projektowanego art. 105 ust. 4 Prawa
bankowego ma umożliwiać kredytodawcom, którzy nie są bankami,
instytucjami ustawowo upoważnionymi do udzielania kredytów ani instytucjami
kredytowymi, dostęp do informacji stanowiących tajemnicę bankową, w
zakresie niezbędnym do oceny zdolności kredytowej konsumentów, pod

5