Poselski projekt ustawy o Rzeczniku Praw Rodziny

Warszawa, 25 maja 2012 r.
BAS-WAPEiM-1221/12

Pani
Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej

Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu
ustawy o Rzeczniku Praw Rodziny (przedstawiciel wnioskodawców: poseł
Tadeusz Woźniak)

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2012 r. poz. 32)
sporządza się następującą opinię:

1. Przedmiot projektu ustawy
Projekt przewiduje ustanowienie Rzecznika Praw Rodziny.
Podstawowym zadaniem powoływanego na pięcioletnią kadencję Rzecznika ma
być ochrona naturalnych praw rodziny oraz norm określonych w Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, ratyfikowanych przez Polskę umowach
międzynarodowych, ustawach i w innych przepisach prawa, a także
w dokumentach nie podlegających ratyfikacji, w celu poszanowania godności,
praw, obowiązków i odpowiedzialności każdego z członków rodziny oraz
obowiązków i odpowiedzialności państwa, instytucji i osób wobec rodziny.
Projekt określa tryb powoływania i odwoływania Rzecznika oraz sposób
i zakres jego działania. Rzecznik ma być w swojej działalności niezależny od
innych organów państwowych i będzie odpowiadał jedynie przed Sejmem RP na
zasadach określonych w ustawie. Rzecznik będzie wykonywał swoje zadania
przy pomocy Biura Rzecznika Praw Rodziny.
Projekt przewiduje zmianę ustaw: z dnia 31 lipca 1981 r.
o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U.
z 2011 r. Nr 79, poz. 430 i Nr 112, poz. 654), z dnia 16 września 1982 r.
o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953, ze
zmianami), z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U.
z 2001 r. Nr 14, poz. 147, ze zmianami), z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu
mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29 i Nr 117, poz. 676).
Artykuły 25 i 27 projektu zakładają zmianę ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r.
o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej
(Dz. U. z 1995 r. Nr 34, poz. 163, ze zmianami) oraz ustawy z dnia 26 listopada
1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014, ze zmianami).
Projekt nie uwzględnia obowiązującego stanu prawnego. Wskazane w art. 25 i
27 projektu ustawy nie obowiązują.
Proponowana ustawa ma wejść w życie z dniem 22 października 2012 r.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy
Odnosząc się do treści projektu ustawy należy wskazać art. 45 Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE), ustanawiający swobodę przepływu
pracowników wewnątrz Unii Europejskiej, oraz interpretujące ten przepis
orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwanego dalej
Trybunałem). Przepis ten jest odpowiednikiem dawnego art. 39 Traktatu
ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), a zatem należy uwzględnić
również orzecznictwo Trybunału na gruncie TWE.

3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
Artykuł 1 ust. 6 projektu określa kwalifikacje i wymagania, które
powinien spełniać kandydat na Rzecznika Praw Rodziny. Jednym z wymogów
jest posiadanie polskiego obywatelstwa. Oznacza to uniemożliwienie
kandydowania na stanowisko Rzecznika osób nieposiadających polskiego
obywatelstwa, w tym także obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej.
Przepis art. 45 TfUE (dawny art. 39 TWE) ustanawia zasadę swobody
przepływu pracowników wewnątrz Unii Europejskiej. Treścią tej swobody jest
zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między
pracownikami państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia
i innych warunków pracy (art. 45 ust. 1 TfUE). Jednak postanowienia art. 45 nie
mają zastosowania do zatrudnienia w administracji publicznej (art. 45 ust. 4
TfUE). Ponieważ to wyłączenie zakazu dyskryminacji ze względu na
przynależność państwową ma charakter wyjątku, nie można go traktować
rozszerzająco. Jego treść, wraz z pojęciem „administracja publiczna”, jest
przedmiotem orzecznictwa Trybunału, również na gruncie dawnego TWE.Trybunał stwierdził, że pojęcie służby publicznej w rozumieniu przepisów
traktatu należy interpretować i stosować jednolicie w całej Wspólnocie (obecnie
Unii) i w związku z tym nie może być w pełni pozostawione uznaniu państw
członkowskich. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, obecny art. 45 ust. 4 TfUE
(dawny art. 39 TWE) będzie miał zastosowanie tylko do stanowisk, których
sprawowanie zakłada bezpośredni lub pośredni udział w wykonywaniu władzy
powierzonej przez prawo publiczne oraz dotyczy wykonywania obowiązków,
których celem jest zabezpieczenie interesu ogólnego państwa albo innych władz
publicznych. Sprawowanie takiego stanowiska wymaga więc istnienia

1 Zob. m.in. wyrok Trybunału z 17 grudnia 1980 r. w sprawie 149/79 Komisja przeciwko Belgii, ECR 1980, str.
3881, pkt 10, 12, 18 i 19, wyrok Trybunału z 16 czerwca 1987 r. w sprawie 225/85 Komisja przeciwko Włochom,
ECR 1987, str. 2625, pkt 7, wyrok Trybunału z 30 września 2003 r. w sprawie C–47/02 Anker i inni, ECR 2003,
str. I–10447, pkt 57–60.

2
szczególnych relacji zależności między osobą je sprawującą a państwem oraz
zakłada istnienie praw i obowiązków wynikających z więzów przynależności
państwowej. Dodatkową wskazówką interpretacyjną może być treść komunikatu
Komisji z 11 grudnia 2002 r. dotyczącego swobodnego przepływu
pracowników.omisja uważa, że wyjątek dotyczący administracji publicznej
odnosi się przede wszystkim do sił zbrojnych, policji, wymiaru sprawiedliwości,
administracji skarbowej oraz dyplomacji. Może odnosić się do stanowisk
w administracji publicznej szczebla centralnego lub lokalnego, których
sprawowanie zakłada wykonywanie władzy państwowej, w związku z procesem
tworzenia lub stosowania prawa oraz nadzoru nad jednostkami
podporządkowanymi.
Biorąc pod uwagę zakres zadań Rzecznika Praw Rodziny określony
w projekcie (m.in. w artykułach 10 i 13, uprawniających Rzecznika do
występowania do właściwych organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy
ustawodawczej lub uchwałodawczej bądź o wydanie lub zmianę innych aktów
prawnych) należy uznać, że sprawowanie funkcji Rzecznika Praw Rodziny
spełnia sformułowane w orzecznictwie Trybunału kryterium wyłączenia
z zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową. Podkreślić
również należy, że zgodnie z proponowaną ustawą Rzecznik jest powoływany
przez Sejm i składa przed Sejmem ślubowanie, którego treścią jest m.in.
dochowanie wierności Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (art. 4 i 5 projektu
ustawy). Sprawowanie tej funkcji zakłada wykonywanie działań powierzonych
przez prawo publiczne oraz wymaga istnienia szczególnych relacji w stosunku
do państwa, wynikających z więzów obywatelstwa. Należy uznać, że
w omawianym przypadku wymóg obywatelstwa polskiego jest
usprawiedliwiony, ponieważ zgodnie z art. 45 TfUE zasada swobody przepływu
pracowników nie ma zastosowania. Projekt w tym zakresie, a także w pozostałej
części nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.

4. Konkluzja
Przedmiot projektu ustawy o Rzeczniku Praw Rodziny nie jest objęty
prawem Unii Europejskiej.

Szef Kancelarii Sejmu


Lech Czapla

2 Communication from the Commission: Free movement of workers – achieving the full benefits and potential
(COM(2002) 694 final), str. 18–20.


3

Warszawa, 25 maja 2012 r.
BAS-WAPEiM-1222/12

Pani
Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej

Opinia prawna
w sprawie stwierdzenia – w trybie art. 95a ust. 3 regulaminu Sejmu –
czy poselski projekt ustawy o Rzeczniku Praw Rodziny (przedstawiciel
wnioskodawców: poseł Tadeusz Woźniak) jest projektem ustawy
wykonującej prawo Unii Europejskiej

Projekt przewiduje ustanowienie Rzecznika Praw Rodziny.
Podstawowym zadaniem powoływanego na pięcioletnią kadencję Rzecznika ma
być ochrona naturalnych praw rodziny oraz norm określonych w Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, ratyfikowanych przez Polskę umowach
międzynarodowych, ustawach i w innych przepisach prawa, a także
w dokumentach nie podlegających ratyfikacji, w celu poszanowania godności,
praw, obowiązków i odpowiedzialności każdego z członków rodziny oraz
obowiązków i odpowiedzialności państwa, instytucji i osób wobec rodziny.
Projekt określa tryb powoływania i odwoływania Rzecznika oraz sposób
i zakres jego działania. Rzecznik ma być w swojej działalności niezależny od
innych organów państwowych i będzie odpowiadał jedynie przed Sejmem RP na
zasadach określonych w ustawie. Rzecznik będzie wykonywał swoje zadania
przy pomocy Biura Rzecznika Praw Rodziny. Projekt zakłada także zmiany
innych ustaw.
Przedmiot projektu ustawy nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.
Projekt ustawy o Rzeczniku Praw Rodziny nie jest projektem ustawy
wykonującej prawo Unii Europejskiej.


Szef Kancelarii Sejmu


Lech Czapla