Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego

3
uprawnienia, których nie da się zrealizować z tego powodu, że nie istnieją procedury ich
urzeczywistniania. Naruszeniem zasad poprawnej legislacji oraz immanentnie z nimi związanej
zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa będzie więc sytuacja,
w której określone rozwiązanie prawne będzie miało charakter iluzoryczny czy też pozorny.
Jeżeli chodzi natomiast o zasadę równości wobec prawa, to Trybunał zaakcentował,
iż wyraża ona nakaz jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych, którzy
charakteryzują się w takim samym stopniu tą samą cechą relewantną. Odstępstwo od tej zasady
jest dopuszczalne tylko pod warunkiem, że kryterium przyjętego zróżnicowania pozostaje
w związku z celem i treścią danej regulacji, waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć,
pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone na skutek
wprowadzonego zróżnicowania, a samo kryterium różnicowania jest powiązane z innymi
wartościami, zasadami tudzież normami konstytucyjnymi, które to uzasadniają odmienne
traktowanie podmiotów podobnych.
2.4. Analizując sekwencję kolejnych nowelizacji ustawy o kombatantach (dodanie
najpierw art. 2 pkt 7, następnie – po niespełna miesiącu – art. 22 ust. 3 i wreszcie zaskarżonego
art. 22 ust. 4) Trybunał doszedł do wniosku, że w krótkim okresie miało miejsce kilka zmian
legislacyjnych, które mogły powodować, iż zainteresowani nie mieli wystarczająco dużo
czasu na zapoznanie się z nowymi regulacjami prawnymi i dostosowanie do nich. Nade
wszystko od wejścia w życie art. 2 pkt 7 u.k., czyli od dnia 9 lipca 1997 r., do dnia 30 lipca
1997 r. składanie wniosków o stwierdzenie uprawnień kombatanckich nie było w ogóle
ograniczone terminem. W wyniku późniejszych zmian termin taki został ustanowiony dla
wszystkich uprawnionych, po czym odrębne terminy wyznaczono osobom, o których mowa
w art. 1 ust. 2 pkt 1-6, art. 2 pkt 1-6 oraz art. 4 u.k. (do nich zastosowanie znajdował art. 22
ust. 3), i zupełnie inny termin w przypadku tytułów z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 2 pkt 7 u.k.
(art. 22 ust. 4).
Po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie SK 4/02 ugruntował
się podział na podmioty dysponujące pełnią uprawnień oraz te, które wprawdzie spełniły
przesłanki materialne warunkujące uzyskanie statusu kombatanta, lecz – ze względu na to, że
ustawodawca w pewnym momencie ograniczył im termin złożenia wniosku do Kierownika
Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o potwierdzenie tegoż statusu –
nie mogą korzystać z uprawnień przewidzianych w ustawie o kombatantach.
Zdaniem Trybunału regulacja taka „(…) narusza zasadę bezpieczeństwa prawnego,
ponieważ w chwili uchwalenia ustawy, a następnie w momencie jej wejścia w życie, osoby,
które spełniały wymogi wynikające z art. 2 pkt 7 u.k., były przeświadczone, że po przedłożeniu

4
Kierownikowi UdsKiOR odpowiednich dokumentów
uzyskają uprawnienia
kombatanckie. Skutek działania nowej regulacji nie został w dostateczny sposób złagodzony
nawet tym, że ustawodawca przewidział na składanie wniosków okres od 24 marca 1998 r. do
31 grudnia 1999 r.”
Zatem, brak odpowiednich rozwiązań osłonowych oraz wyraźna niespójność między
koncepcją ustawowego zdefiniowania faktów i zdarzeń decydujących o statusie kombatanta
a koncepcją terminowego ograniczenia możliwości składania wniosków o wydanie, skądinąd
deklaratoryjnej, decyzji dotyczącej tego statusu uzasadniały stwierdzenie niezgodności art. 22
ust. 4 u.k. z art. 2 ustawy zasadniczej.
Jeżeli chodzi natomiast o zasadę równości, to Trybunał Konstytucyjny zauważył, że
istotą ustawy o kombatantach jest przyznanie pewnej kategorii podmiotów, tj. kombatantom,
określonych uprawnień. Odnosi się to także do osób wymienionych w art. 2 pkt 7. Nie da się
wskazać żadnego kryterium, które pozwalałoby na postawienie tezy, że osoby te tworzą inną
klasę podmiotów i że należałoby je traktować odmiennie niż pozostałych beneficjentów u.k.
Jak zaznaczył Trybunał: „Dla poprawności konstytucyjnej różnicowanie musi mieć charakter
racjonalnie uzasadniony, proporcjonalny, a kryterium różnicowania musi pozostawać w związku
z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi. (…) w niniejszej sprawie, przesłanki
konstytucyjnego odstępstwa od zasady równości zostały naruszone. Kryterium różnicowania
stanowił tytuł, na podstawie którego określone osoby występują o potwierdzenie uprawnień
określonych w ustawie o kombatantach. Różnicowanie to jest sprzeczne z celem ustawy
o kombatantach i nie ma uzasadnienia w zasadzie sprawiedliwości.”
Wprowadzenie terminu, w którym zainteresowani mogli zainicjować postępowanie
w sprawie potwierdzenia uprawnień wynikających z u.k., miało służyć przede wszystkim
ochronie równowagi budżetowej przez ustalenie liczby potencjalnych beneficjentów, wymiaru
obciążeń dla budżetu państwa, jak również perspektywy czasowej ponoszenia kosztów
uprawnień kombatanckich. Owa cezura czasowa miała umożliwić programowanie obciążeń
finansów publicznych związanych z realizacją ustawy o kombatantach. Jednakże działanie
ustawodawcy w tym wypadku nie odpowiadało, według Trybunału, wartościom powołanym
w preambule samej ustawy o kombatantach, gdzie zadeklarowano, iż ustawę uchwalono
celem wyrażenia głębokiego szacunku kombatantom oraz ofiarom represji ze strony wszystkich
rodaków oraz że jej intencją jest zapewnienie tym osobom szczególnej troski i opieki instytucji
państwowych, samorządów terytorialnych i organizacji społecznych.

5
2.5. Niekonstytucyjna norma prawna została derogowana z porządku prawnego
z dniem ogłoszenia rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji),
a więc z dniem 20 stycznia 2012 r.

3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym

W projekcie proponuje się uchylenie art. 22 ust. 4 ustawy o kombatantach. Wypowiedź
Trybunału nie pozbawiła bowiem tego przepisu mocy obowiązującej, a jedynie wyłączyła
możliwość stosowania ograniczenia czasowego w przypadku osób, o których mowa w art. 2
pkt 7 u.k. Wiążący pozostaje za to termin ustanowiony w stosunku do osób powołujących się
na uczestnictwo w Niszczycielskich Batalionach (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.k.).
Nie ulega wątpliwości, że w świetle wywodu zaprezentowanego w uzasadnieniu
wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. utrzymanie terminu tylko dla jednej grupy byłoby sprzeczne
ze standardami konstytucyjnymi i godziłoby w elementarne poczucie sprawiedliwości. Stąd
też niezbędna jest interwencja legislacyjna ustawodawcy polegająca na wyeliminowaniu
art. 22 ust. 4 u.k. z systemu prawa.
Po wejściu projektowanej ustawy w życie ewentualne wnioski o wydanie decyzji
potwierdzającej działalność uważaną za kombatancką (art. 1 ust. 2 u.k.) bądź za równorzędną
z działalnością kombatancką (art. 2 u.k.) albo decyzji potwierdzającej okoliczności wskazane
w art. 4 u.k. będą traktowane w ten sam sposób, a mianowicie rozpatrywane wyłącznie pod
kątem spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek pozytywnych oraz braku po jego stronie
przesłanek negatywnych. Przesłanka formalna w postaci dochowania terminu złożenia wniosku
nie będzie już brana pod uwagę.

4. Skutki projektowanej ustawy

Projekt zmierza do wykonania obowiązku dostosowania ustawodawstwa do wyroku
Trybunału Konstytucyjnego. Podstawowym jej skutkiem prawnym będzie zatem zastąpienie
regulacji wadliwej rozwiązaniem zgodnym z Konstytucją. Wejście w życie projektowanej
ustawy usunie w szczególności ostatni element dyskryminacyjny, jaki występuje aktualnie
w ustawie o kombatantach.
Oczekuje się, iż proponowana nowelizacja ustawy o kombatantach pozwoli tym,
którzy z powodu uchybienia terminowi z art. 22 ust. 4 u.k. nie mogli uzyskać pozytywnej

6
decyzji, ponownie ubiegać się o
potwierdzenie
statusu
kombatanta. Uczyni to
w pełni zadość ideom przedstawionym w preambule ustawy o kombatantach.
Projektowana ustawa może spowodować skutki finansowe dla budżetu państwa,
aczkolwiek szacuje się, że liczba osób, które mogą być beneficjentami uchylenia art. 22 ust. 4
u.k., nie będzie znacząca. Według stanowisk przedstawionych przez Ministra Pracy i Polityki
Społecznej oraz Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
dotyczy to grupy nie większej niż 30 osób. Z kolei miesięczne świadczenie kombatanckie
wynosi średnio 382,68 zł. Oznacza to, że ewentualne obciążenie finansów publicznych z tytułu
przyjęcia rozwiązania zaproponowanego w projekcie będzie w istocie znikome.

5. Konsultacje

Pozytywne opinie odnośnie do projektu przesłali: Minister Pracy i Polityki Społecznej,
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych oraz Prezes Instytutu
Pamięci Narodowej Komisji – cigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Aprobująco
wypowiedział się też Związek Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej i Byłych Więźniów
Politycznych, który jednocześnie zgłosił postulaty wykraczające poza wykonanie orzeczenia
Trybunału Konstytucyjnego (kwestia nowelizacji przepisów o opiece medycznej, do której
uprawnieni są kombatanci, w tym wprowadzenia ulg w zakresie lecznictwa sanatoryjnego
oraz usług świadczonych przez domy pomocy społecznej).
Minister Obrony Narodowej, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes
Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego,
Związek Inwalidów Wojennych oraz Rzecznik Ubezpieczonych nie zgłosili uwag do
projektu.
Podobne stanowisko zajął Minister Zdrowia, wskazując przy tym, iż z uwagi na
charakter uprawnień przysługujących kombatantom w zakresie dostępu do świadczeń opieki
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych uchwalenie projektowanej ustawy nie
wywoła bezpośrednich skutków finansowych dla Narodowego Funduszu Zdrowia.

6. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej

Projekt jest zgodny z prawem Unii Europejskiej.


Warszawa, 8 sierpnia 2012 r.
BAS-WAPEiM-2109/12



Pani
Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej senackiego projektu
ustawy o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach
będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego
(przedstawiciel wnioskodawcy: senator Grażyna Anna Sztark)

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2012 r. poz. 32)
sporządza się następującą opinię:

1. Przedmiot projektu ustawy
Projekt ustawy przewiduje uchylenie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24
stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami
represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2012 r. poz. 400; dalej:
ustawa).
Proponowana zmiana zmierza do dostosowania systemu prawa do
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r. (sygn. akt P
19/10, Dz. U. z 2012 r. poz. 76, OTK Z.U. z 2012 r. nr 1A, poz. 2). TK orzekł w
nim o niezgodności art. 22 ust. 4 ustawy – w zakresie, w jakim przepis ten
określa termin do złożenia do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i
Osób Represjonowanych wniosku o przyznanie uprawnień z tytułu określonego
w art. 2 pkt 7 ustawy – z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej. Zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy za działalność równorzędną z
działalnością kombatancką uznaje się poniesienie śmierci, uszkodzenie ciała lub
rozstrój zdrowia na czas powyżej siedmiu dni w grudniu 1970 r. na Wybrzeżu
wskutek działania wojska lub milicji podczas wystąpień wolnościowych.
Proponowane uchylenie art. 22 ust. 4 ustawy będzie oznaczało zniesienie
ograniczenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie określonych w ustawie
uprawnień.
Proponowana ustawa ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia
ogłoszenia.