Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych

8
Wypowiadając się w sprawie SK 10/05 TK podkreślił, że: „(…) zakresu ochrony
hipoteki (innych praw zabezpieczających) nie można ujmować tak szeroko, jak to czyni
ustawodawca w odniesieniu do własności, a pośrednio także innych praw cywilnych,
umożliwiających bezpośrednią eksploatację gospodarczą rzeczy lub prawa. (…) Nawet
bowiem przepis normujący wygaśnięcie hipoteki wskutek zaistnienia określonych
okoliczności, niezależnych od woli i zachowania się wierzyciela hipotecznego, przy dalszym
istnieniu wymagalnej wierzytelności, którą ta hipoteka zabezpieczała, nie musi być per se
uznany za sprzeczny z konstytucyjnymi standardami ochrony własności i innych praw
majątkowych – o ile ustawodawca wprowadza inne i co najmniej równoważne środki ochrony
interesów tegoż wierzyciela.”
Zaskarżone przepisy art. 44 ustawy nie spełniały tego wymogu, zdradzając wyraźną
asymetryczność przyjętych instrumentów prawnych. Po pierwsze, wiązało się to z tym, że
prawo rzeczowe, działające erga omnes, zostało zastąpione prawem skutecznym jedynie
wobec spółdzielni (tzn. roszczeniem o ustanowienie hipoteki „zastępczej”). Po drugie,
aktualizacja i możliwość efektywnego dochodzenia roszczenia wynikającego z art. 44 ust. 2
uzależnione były od faktycznego stanu majątkowego spółdzielni. Co więcej: na spółdzielnię
będącą dotychczasowym dłużnikiem hipotecznym nie nałożono obowiązku ustanowienia
żadnego zabezpieczenia osobistego, np. gwarancji bankowej albo ubezpieczenia kredytu.
W konsekwencji ryzyko utraty zabezpieczenia zostało przerzucone na wierzycieli spółdzielni
mieszkaniowych, tj. podmioty trzecie w stosunku do przekształceń własnościowych,
dokonujących się w spółdzielniach.
Poza tym nie bez znaczenia okazał się również kierunek wykładni art. 44 ust. 1
zaaprobowany w orzecznictwie. Uznanie, że hipoteka na nieruchomości spółdzielczej wygasa
wraz z wyodrębnieniem wszystkich lokali umożliwiałoby wierzycielowi hipotecznemu
podjęcie – między datą zawarcia pierwszej umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu
a wyodrębnieniem ostatniego z lokali – odpowiednich działań, zmierzających do realizacji już
istniejących form zabezpieczenia wierzytelności, względnie do uzyskania innych. Natomiast
przyjęcie poglądu, iż hipoteki, o których mowa we wskazanym przepisie, wygasają z chwilą
ustanowienia odrębnej własności pierwszego lokalu (i to w sytuacji, gdy wpis do księgi
wieczystej ma moc ex tunc, czyli od chwili złożenia stosownego wniosku) stawiało
wierzycieli w położeniu „bez wyjścia.”
Dodatkowo na ocenę regulacji z art. 44 ust. 1 i 2 negatywnie rzutował też fakt, że
ustawodawca nie zdecydował się na objęcie wierzycieli spółdzielni, którzy utracili
zabezpieczenie hipoteczne pomocą państwa przewidzianą w przepisach innych ustaw, a nade

9
wszystko – w przepisach ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie
niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji
bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1115 ze zm.) oraz
ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o objęciu poręczeniami Skarbu Państwa spłaty niektórych
kredytów mieszkaniowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1310 ze zm.).
TK doszedł zatem do wniosku, że unormowanie z art. 44 ust. 1 i 2 naruszało
gwarancje wywodzone z art. 64 ust. 2 w związku z art. 2, art. 20 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem TK między konstytucyjną zasadą równej dla wszystkich ochrony własności i innych
praw majątkowych oraz zasadą równości wobec prawa, zachodzą genetyczne i treściowe
związki. Art. 64 ust. 2 Konstytucji „dopełnia regulację zawartą w art. 21 ust. 1 oraz art. 64
ust. 1, nawiązując jednocześnie – w perspektywie konstytucyjnej regulacji ochrony własności
– do ogólnej normy art. 32 ust. 1 zd. 1 Konstytucji (…). Dyrektywę równej ochrony prawnej
własności i innych praw majątkowych należy przy tym odnosić zarówno do sfery pozytywnych,
jak i negatywnych obowiązków ustawodawcy, związanych z realizacją norm art. 21 ust. 1
i art. 64 Konstytucji. (…) na ustawodawcy zwykłym spoczywa (…) nie tylko obowiązek
pozytywny ustanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom
majątkowym, ale także obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania
uregulowań, które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę
ograniczać.”
Już same art. 44 ust. 1 i 2 budziły pod tym względem istotne zastrzeżenia. Niemniej
ostatecznie o trafności zarzutów kierowanych pod adresem norm zakodowanych w tych
przepisach przesądziło zestawienie ich postanowień z treścią art. 44 ust. 4 ustawy. Przepis ten
przewidywał bowiem, że w przypadku, gdy ustanowienie odrębnej własności lokali następuje
równocześnie na rzecz wszystkich osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu,
hipoteka obciążająca nieruchomość stanowiącą własność spółdzielni mieszkaniowej obciąża
wszystkie odrębne lokale, a wierzyciel, któremu przysługuje powstała na tej podstawie
hipoteka łączna, obowiązany jest dokonać jej podziału między właścicieli odrębnych lokali,
stosownie do ich udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnych. W opinii TK „(…)
z punktu widzenia wierzyciela hipotecznego mamy do czynienia z sytuacją, w której
w zależności od trybu (czy też raczej – tempa) zmian własnościowych w obrębie zasobów
mieszkaniowych spółdzielni – a więc okoliczności całkowicie niezależnej od jego woli,
a nawet wiedzy – jego sytuacja prawna kształtuje się całkowicie odmiennie. Jeżeli bowiem
odrębna własność lokali zostanie ustanowiona na rzecz niektórych tylko członków
spółdzielni (albo nawet na rzecz wszystkich, lecz sukcesywnie), hipoteka na nieruchomości

10
wygaśnie (…). Jeżeli natomiast ustanowienie odrębnej własności następuje na rzecz
wszystkich członków spółdzielni jednocześnie, zabezpieczenie utrzymuje się jako hipoteka
łączna na prawach odrębnej własności lokali należących do podmiotów jurydycznie
odrębnych od pierwotnego dłużnika hipotecznego.” To zróżnicowanie sytuacji prawnej
wierzycieli spółdzielni (a ponadto również właścicieli odrębnych lokali, co jednak nie było
przedmiotem zarzutu w omawianym przypadku) TK uznał za niedopuszczalne w świetle
gwarancji płynących z art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.


3. Cele i zakres projektowanej ustawy

3.1. Przepis art. 35 ust. 41 utracił moc na skutek wyroku TK. W tym zakresie
orzeczenie nie wymaga zatem wykonania. Ponieważ jednak z uzasadnienia wyroku wynika, iż
podobne wątpliwości co do zakwestionowanego przepisu TK ma do art. 35 ust. 4, proponuje
się uchylenie tego przepisu. Aczkolwiek w przeciwieństwie do dotychczasowej praktyki,
negatywnie ocenionej przez TK, uchylenia tego należy dokonać ze stosownym vacatio legis –
2 miesięcy od ogłoszenia ustawy oraz ze stosownym przepisem przejściowym
przewidującym, że do spraw wszczętych przed sądem w związku z ust. 4, stosuje się ten
przepis. Pozwoli to spółdzielniom, którym zależy na wyjaśnieniu stanu prawnego gruntu,
podjecie stosownych kroków w tym kierunku. Zarazem rozwiązanie to nie uniemożliwia
w przyszłości stosowania takich instytucji jak zasiedzenie, roszczenie o wykup albo sprzedaż
– na ogólnych zasadach dotyczących wszystkich podmiotów.
Na wniosek Ministra Sprawiedliwości proponuje się także uchylenie w art. 35 ustępu 42;
przepis ten jest bowiem powiązany z ust. 41, który na mocy wyroku TK utracił moc.
3.2. Ustawą z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach
mieszkaniowych oraz o zamianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873 ze zm.),
z dniem 31 lipca 2007 r. w art. 44 dodane zostały ust. 11 i 21, stanowiące – podobnie jak
przepisy derogowane wyrokiem sądu konstytucyjnego – lex specialis w stosunku do art. 76
ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Poza tym ustawodawca nadał
nowe brzmienie art. 44 ust. 4. W ocenie projektodawcy zmiany te nie doprowadziły jednak do
sanacji konstytucyjności ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych we wskazanym zakresie.
Krytyczne głosy pod adresem rozwiązań wprowadzonych nowelą z 14 czerwca 2007 r.
można odnotować też w piśmiennictwie prawniczym (por. np. Ewa Bończak-Kucharczyk,
„Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz”, Oficyna Wolters Kluwer business, Warszawa

11
2008). Jednym z podnoszonych tam argumentów jest to, że jakkolwiek na gruncie art. 44
ust. 11 ustawodawca zrezygnował ze swoistego automatyzmu polegającego na wygaśnięciu
hipoteki obciążającej nieruchomość, w której wyodrębniony zostaje choćby jeden lokal, to
nadal nie można mówić o właściwym zabezpieczeniu interesów wierzycieli spółdzielni
mieszkaniowych. W szczególności brak jest mechanizmu, który gwarantowałby wierzycielom
skuteczne zaspokojenie się w sytuacji „kurczącego się” – wraz z wyodrębnianiem kolejnych
lokali – substratu hipoteki. Jeżeli chodzi natomiast o ust. 21, gdzie pozostawiono konstrukcję
wygaśnięcia hipoteki ex lege, to w tym przypadku w zamian za prawo skuteczne erga omnes
wierzyciele wciąż uzyskują wyłącznie roszczenie o ustanowienie hipoteki „zastępczej”, które
może mieć znaczenie tylko wtedy, gdy spółdzielnia dysponuje innymi nieruchomościami.
Poza tym przepisy art. 44 ust. 11 i 21 dość wąsko ujmują wierzytelności hipoteczne, gdyż
odnoszą się zaledwie do kredytów, co siłą rzeczy musi prowadzić do stosowania art. 76
ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece odnośnie do pozostałych
hipotek.
Wobec tak poważnych mankamentów obowiązującej regulacji w projekcie proponuje
się jej uchylenie. Zdaniem projektodawcy nie jest bowiem możliwe jej skuteczne naprawienie
z poszanowaniem wszelkich zasad i wartości konstytucyjnych. Ewentualna ingerencja w treść
art. 44 mogłaby prowadzić do dalszego pogłębienia problemu pokrzywdzenia niektórych
wierzycieli hipotecznych, zwłaszcza że zakres zastosowania tego przepisu, jako odnoszącego
się do hipotek istniejących w dniu 24 kwietnia 2001 r., jest i tak mocno ograniczony. Ponadto
należy mieć na uwadze to, że po wyroku TK, a następnie po wejściu w życie ustawy z dnia
14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie
niektórych innych ustaw w mieniu spółdzielni mieszkaniowych doszło do przekształceń
własnościowych, a to także stawia pod znakiem zapytania celowość nowelizacji art. 44.
Doprecyzowanie i uzupełnienie postanowień zawartych w tym artykule nie może bowiem
przekreślić roszczeń, z jakimi podmioty poszkodowane niekonstytucyjnym ustawodawstwem
(nade wszystko nieprawidłowym wykonaniem wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r.) mogłyby
potencjalnie wystąpić do Skarbu Państwa.
Przepisy art. 44 ust. 11, 21 i 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych powinny więc
zostać wyeliminowane z porządku prawnego (takie rozwiązanie sugerowane było skądinąd
w opinii prawnej sporządzonej przez prof. dr hab. Krzysztofa Pietrzykowskiego do projektu
objętego drukiem sejmowym nr 2544). W miejsce uchylanych uregulowań wejdą normy
ogólne, w tym art. 76 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece
będący podstawą podziału hipoteki obciążającej nieruchomość, z której wyodrębniono lokal

12
bądź wydzielono odrębną nieruchomość zabudowaną domem jednorodzinnym. Warto przy
tym nadmienić, że powołany przepis zabezpiecza zarówno interesy wierzycieli hipotecznych,
jak i osób uprawnionych z tytułu własności lokalu czy też nieruchomości zabudowanej
domem jednorodzinnym, jako że tego pierwszego nie pozbawia możliwości zaspokojenia się,
a właścicieli lokali lub domów chroni przed dalej idącymi żądaniami niż związane z realizacją
przypadającej na nich części hipoteki.

4. Konsultacje

W pismach Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Prezesa
Naczelnego Sądu Administracyjnego, Krajowej Rady Notarialnej i Krajowej Rady
Komorniczej nie zgłoszono zastrzeżeń do projektu. Minister Sprawiedliwości i Minister
Skarbu Państwa wyrazili wątpliwości związane z przepisem przejściowym. Pierwotnie
proponowane i ostatecznie utrzymane brzmienie tego przepisu trafniej jednak oddaje intencje
projektodawcy, by uprawnienia spółdzielni wynikające z uchylanego przepisu art. 35 ust. 4
ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wygasły, jeśli nie skorzystają one najpóźniej
w okresie vacatio legis z możliwości wszczęcia postępowania sądowego. Konstrukcja
nowelizacji może sugerować pozbawienie spółdzielni własności nieruchomości już nabytych.
Niemniej w istocie, choć uchylany art. 35 ust. 4 sugerował, że spółdzielnie nabyły te
nieruchomości z mocy prawa, a orzeczenie sądu ma charakter deklaratoryjny, to ze względu
na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie
spełnienia przesłanek z ust. 4, orzeczenie to miało charakter konstytutywny. Spółdzielnia
bowiem, do dnia uprawomocnienia orzeczenia sądu, nie mogła twierdzić, że nieruchomość
posiada nieustalony stan prawny.
Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa wyraziła wątpliwości związane
z częstotliwością zmian ustawy. Z kolei Związek Rewizyjny Spółdzielni Mieszkaniowych RP
uznał zaproponowane vacatio legis za zbyt krótkie.

5. Skutki finansowe wykonania projektowanej ustawy
Ustawa nie powoduje skutków finansowych dla budżetu państwa.

6. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej
Projektowana ustawa nie jest objęta prawem Unii Europejskiej.