Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Druk nr 3904


Warszawa, 8 września 2015 r.
SEJM

RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VII kadencja






Pani

Małgorzata Kidawa-Błońska

Marszałek Sejmu

Rzeczypospolitej Polskiej



Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. i na podstawie art. 32 ust. 2 regulaminu Sejmu niżej podpisani
posłowie wnoszą projekt ustawy:


- o zmianie ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym.


Do reprezentowania wnioskodawców w pracach nad projektem ustawy
upoważniamy panią poseł Krystynę Sibińską.



(-) Paweł Arndt; (-) Joanna Bobowska; (-) Jacek Brzezinka; (-) Borys
Budka;
(-) Grażyna
Ciemniak;
(-) Zofia Czernow; (-) Zenon
Durka;
(-) Andrzej
Gałażewski; (-) Rafał Grupiński; (-) Michał
Jaros;
(-) Zbigniew
Konwiński; (-) Joanna Mucha; (-) Killion
Munyama;
(-) Małgorzata
Pępek; (-) Marek Rząsa; (-) Krystyna
Skowrońska; (-) Wiesław Suchowiejko; (-) Bożena Szydłowska; (-) Iwona
Śledzińska-Katarasińska; (-) Łukasz Tusk; (-) Mariusz Witczak; (-) Ewa
Wolak.
P R O J E K T
U S T A W A
z dnia …
o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Art. 1. W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, 443 i 774) wprowadza się następujące zmiany:
1) w art. 10 po ust. 3 dodaje się ust. 3a i 3b w brzmieniu:
„3a. Jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o
powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w studium określa się obszary, na których mogą być
one sytuowane.
3b. Lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na
podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.”;
2) w art. 15:
a) po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu:
„2a. Plan miejscowy przewidujący lokalizację obiektu handlowego, o którym mowa w
art. 10 ust. 3a, sporządza się dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej
obszar na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno - przestrzennej, w
wyniku realizacji tego obiektu.”,
b) w ust. 3 pkt 4 otrzymuje brzmienie:

„4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust.
3a;”.
Art. 2. 1. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu
wejścia w życie ustawy zachowują moc.
2. Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy
uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność.
Art. 3. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.




Uzasadnienie

Celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim usunięcie luki prawnej, która powstała po
wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP
przepisów ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych
obiektów handlowych, które m. in. zmieniały przepis dotyczący obowiązku uchwalania
planów miejscowych dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych. Lukę tę wypełnia
obecnie orzecznictwo, jednakże nawet ukształtowanie się linii orzeczniczej nie usuwa
problemu jakim jest luka prawna i częściowe obowiązywanie omawianego przepisu, a przede
wszystkim konieczność jego interpretacji, która jest o tyle utrudniona, iż wymaga wiedzy
prawniczej i analizy zarówno wyroku TK, jak i orzeczeń sądów administracyjnych. Tym
samym obecny stan prawny jest sytuacją wysoce niepożądaną z punktu widzenia adresatów
norm i zachowania konstytucyjnej zasady dobrej legislacji. Jednocześnie projektowane
regulacje stanowią uzupełnienie przepisów zawartych w ustawie o rewitalizacji, które
wprowadziły zmiany w zakresie lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów
handlowych (WOH)

– wejście w życie obydwu ustaw zapewni kompleksowe rozwiązanie kwestii lokalizacji
WOH, które będzie odbywało się w sposób jawny, transparentny, przy zapewnieniu udziału
społeczności lokalnej oraz w sposób zapewniający efektywność podejmowanych działań
rewitalizacyjnych.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym WOH-y są zasadniczo lokalizowane na podstawie planu miejscowego. Taką
procedurę lokalizacji determinuje przepis art. 10 ust. 2 pkt 8, zgodnie z którym w studium
określa się m. in. obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary
wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary
rozmieszczenia obiektów handlowych oraz obszary przestrzeni publicznej. Przy czym, co
należy podkreślić, mimo pojawiających się w systemach informacji prawnej informacji o
powierzchni sprzedaży 400 m2, która wyróżnia wielkopowierzchniowe obiekty handlowe w
grupie wszystkich obiektów handlowych, obecnie brak jest normy dotyczącej takiej
powierzchni. Zauważyć bowiem należy, iż przedmiotowy przepis, w zakresie powierzchni
wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, był zmieniany ustawą dnia 11 maja 2007 r.
o tworzeniu

i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz.U.2007.127.880) zmieniającą
powierzchnię sprzedaży z 2000 m2 (powierzchnia WOH obowiązująca do dnia wejścia w
życie ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych) na 400
m2. Ustawa ta, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. (Dz.U.
Nr 123, poz. 803), utraciła moc. Ponieważ utrata mocy dotyczyła ustawy, która już weszła w
życie i która zmieniała omawiany przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym, nastąpiła częściowa utrata mocy przedmiotowej regulacji wskutek czego
powstała
luka
w prawie dotycząca określenia powierzchni wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.
W efekcie stosowanie przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 wymagało dokonania wykładni
celowościowej oraz analizy w zakresie skutków czasowych wyroków Trybunału
Konstytucyjnego (ex tunc – łac. od wtedy, czy ex nunc – łac. od teraz). Po wyroku TK
pojawiły się różne linie orzecznicze oraz sposoby stosowania przedmiotowego przepisu, od
uznania, iż wskutek wyroku TK przepis jest „pusty” więc lokalizowanie WOH może nastąpić
na podstawie tak decyzji WZ, jak i planu miejscowego, przez uznanie, iż lokalizowanie WOH
o powierzchni powyżej 2000 m2 (wartość powierzchni wskazana w przepisach ustawy o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących przed ich zmianą ustawą o
wielkopowierzchniowych obiektach handlowych, która została uznana za niezgodną z
Konstytucją RP) wymaga uchwalenia planu miejscowego. Obecnie ukształtowała się praktyka
oraz linia orzecznicza, zgodnie z którą lokalizowanie WOH o powierzchni przekraczającej
2000 m2 wymaga uchwalenia planu miejscowego, choć należy podkreślić, iż zdarzają się inne
wyroki sądów administracyjnych (odmienną linię orzeczniczą reprezentuje np. sąd w
Gliwicach). Podstawą ukształtowania się linii orzeczniczej jest wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r.

(II OSK 1515/11) zgodnie, z którym ustalenie przeznaczenia terenu pod budowę obiektu
handlowego wielkopowierzchniowego przekraczającego 2000 m2, w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego nie narusza swobody prowadzenia działalności
gospodarczej. Poprzez obowiązek przeznaczenia w miejscowym planie - akcie prawa
miejscowego, terenu pod budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego nie dochodzi
do limitowania (reglamentowania) wolności działalności gospodarczej. Wybór miejsca
prowadzenia działalności
gospodarczej (lokalizacji obiektu) bez uwzględnienia
obowiązujących przepisów prawa, a zwłaszcza przepisów u.p.z.p., nie stanowi wyrazu
realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Przepisy o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przesłankę do ograniczenia dowolności miejsca
prowadzenia działalności gospodarczej, o której stanowi art. 22 Konstytucji RP. Wyrok
opiera się m. in. na stanowisku Sądu Najwyższego (dotyczącego innej ustawy) w zakresie
skutków wyroków Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających niezgodność z Konstytucją
RP przepisów zmieniających poszczególne jednostki redakcyjne. Zgodnie z tym
stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 20 maja 2009 r., I CSK 379/08 orzeczenie
Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją przepisu
uchylającego wcześniej obowiązujący przepis, wywołuje skutek ex tunc, co oznacza, że
przepis uchylony „odzyskuje” moc prawną ze skutkiem ex tunc w chwili ogłoszenia
orzeczenia w organie promulgacyjnym.
Jednakże należy zauważyć, iż orzeczenia sądów administracyjnych pojawiają się wyłącznie w
przypadku wystąpienia konfliktów przestrzennych, w szczególności związanych z
lokalizowaniem wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na podstawie decyzji o
warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy powstanie takiego obiektu na podstawie
decyzji o warunkach zabudowy nie budzi sprzeciwu społeczności lokalnej, decyzja taka nie
jest zaskarżana do sądu administracyjnego. Tym samym należy stwierdzić, iż po ww. wyroku
Trybunału Konstytucyjnego, a przed ukształtowaniem się linii orzeczniczej, pojawiały się
decyzje o warunkach zabudowy dla WOH, które następnie zostały zrealizowane.
Ponieważ ukształtowanie się linii orzeczniczej nie usunęło problemu jakim jest luka prawna i
częściowe obowiązywanie omawianego przepisu, a przede wszystkim konieczność jego
interpretacji, która jest o tyle utrudniona, iż powszechnie dostępne systemy informacji
prawnej zawierają wartość 400 m2, czym wprowadzają w błąd przeciętnego adresata normy.
Odnalezienie limitu 2000 m2 wymaga sięgnięcia do orzecznictwa oraz posiadania wiedzy
prawniczej, stąd konieczna jest techniczna zmiana przepisu i wprowadzenie jednoznacznej
normy wskazującej, iż granicą wielkości powierzchni sprzedaży determinującą reżim prawny
dotyczący lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego jest 2000 m2.
Jednocześnie należy podkreślić, iż zmiana ta nie wpłynie na stosowanie obecnie
obowiązującej regulacji – jak wyżej wskazano taką jej interpretację ukształtowała linia
orzecznicza. Wypełnia ona jednak lukę prawną oraz ułatwi adresatom norm stosowanie
przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie należy
zauważyć, iż każdemu, w tym inwestorowi zamierzającemu zlokalizować
wielkopowierzchniowy obiekt handlowy przysługuje prawo do składania wniosków w
zakresie uchwalenia planu miejscowego, przy czym decyzję w tym zakresie podejmują
zawsze organy gminy.