Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych

– 2 –
W wyniku działań kontrolnych stwierdzono, m.in. że:
1)
nowe jednostki nie przyczyniły się do poprawy efektywności i przejrzystości finansów
publicznych;
2)
nastąpiło pogorszenie efektywności działalności;
3)
większość IGB nie była zdolna do samofinansowania;
4)
w większości IGB nastąpiło uszczuplenie majątku;
5)
znaczna część IGB działała niemal wyłącznie na rzecz organów założycielskich;
6)
IGB działają w warunkach nieprecyzyjnych przepisów.
W tym ostatnim zakresie, zdaniem NIK, nieprecyzyjność przepisów przejawia się
w tym, że nie zdefiniowano pojęcia środków z poprzedniego okresu, o których mowa
w art. 24 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, co spowodowało, iż IGB różnie
interpretowały to pojęcie. Ponadto ustawa o finansach publicznych nie precyzuje źródła
pokrycia strat IGB, zagadnienie to nie zostało także określone w statutach IGB, co wypływało
negatywnie na prawidłową gospodarkę finansową IGB. Natomiast nieprecyzyjne zapisy co do
zakresu sprawozdania powodowały niejasność co do jego charakteru: czy to jest
sprawozdanie finansowe czy sprawozdanie z działalności a zakresy sprawozdań składanych
przez IGB różniły się miedzy sobą.
Powyższe wyniki kontroli skłoniły NIK do sformułowania następujących tez de lege
ferenda:
1)
określenia w ustawie o finansach publicznych, iż pod pojęciem „środków
z poprzedniego okresu”, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o finansach
publicznych należy rozumieć zyski wypracowane w poprzednich latach przez instytucje
gospodarki budżetowej pozostawione do dyspozycji instytucji;
2)
określenia w ustawie o finansach publicznych źródła pokrycia strat IGB poprzez
wskazanie, iż straty pokrywane są funduszem instytucji w części powstałej
z wypracowanych i pozostawionych do dyspozycji instytucji zysków;
3)
jednoznacznego wskazania w art. 27 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, iż do
zadań dyrektora instytucji gospodarki budżetowej należy przygotowanie rocznego
sprawozdania z działalności instytucji ze wskazaniem jego zakresu,
4)
wykreślenia postanowień art. 28 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych,
dotyczących zwiększenia funduszu instytucji gospodarki budżetowej o kwotę zmian
– 3 –
wartości majątku będącą skutkiem nieodpłatnego otrzymania środków trwałych oraz
wartości niematerialnych i prawnych.
Projektowana nowelizacja ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,
zgodnie z tymi postulatami dokonuje stosownych zmian w przepisach art. 24, art. 27 i art. 28
ustawy.
W art. 24 w ust. 3 wskazano jednoznacznie, iż przez środki z poprzedniego okresu
rozumie się środki pieniężne pozostające w dyspozycji IGB. Wydawanie tych środków będzie
się odbywało, poprzez zmianę planu finansowego IGB, za zgodą organu wykonującego
funkcje organu założycielskiego, działającego w porozumieniu z Ministrem Finansów
(dodawany ust. 6 w art. 24). Zgoda ta będzie stanowiła wyjątek od zasady pokrywania
kosztów w ramach uzyskanych przychodów (ust. 3) jak i wyjątek od „zwykłej” zmiany planu
finansowego IGB w trakcie roku budżetowego (ust. 5). Zmiana ust. 5 ma charakter
redakcyjny.
Nowelizacja art. 27 ust. 2 sprowadza się do wyodrębnienia dwóch rocznych sprawozdań
IGB: finansowego oraz z działalności. Ponieważ IGB jest zobowiązane, jako jednostka
sektora finansów publicznych posiadająca osobowość prawną, do prowadzenia ksiąg
rachunkowych i sprawozdań finansowych zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia
29 września 1994 r. o rachunkowości, to jasny jest zakres tego sprawozdania i nie wymaga
ono doprecyzowania. Odnośnie do sprawozdania z działalności projekt odsyła wprost do
przepisów art. 49 ust. 2 i 3 tej ustawy, które jednoznacznie określają zakres informacyjny
takiego sprawozdania.
Nowelizacja art. 28 sprowadza się do uchylenia pkt 2 w ust. 6 tego artykułu, który
powoduje niekorzystne dla IGB zaniżenie wyniku finansowego w związku z przenoszeniem
w koszty działalności operacyjnej amortyzacji dokonywanej od wartości początkowej
nieodpłatnie otrzymanych środków trwałych. Skreślenie tego przepisu powoduje, iż będą
miały zastosowanie zasady ogólne wynikające z ustawy o rachunkowości. Jednocześnie
dodano nowy ust. 8, w którym jednoznacznie przesądzono, iż IGB będą tworzyły z zysku
netto fundusz zapasowy, z którego będą finansowane inwestycje oraz pokrywane straty.
Przepis ten nie tylko czyni zadość postulatom NIK w zakresie pokrywania strat, ale także
pozwoli pozostawienie zysku IGB na potrzeby inwestycyjne sprzyjające rozwojowi jednostki.
W konsekwencji uchylono także ust. 7.
– 4 –
Ustawa wejdzie w życie po upływie 14 dnia od dnia ogłoszenia i będzie miała
zastosowanie do sprawozdań finansowych i sprawozdań z działalności za rok obrotowy
rozpoczynający się w 2015 r.
O wyrażenie opinii o projekcie zwrócono się do: Szefa Kancelarii Prezesa Rady
Ministrów, Szefa Kancelarii Prezydenta, Najwyższej Izby
Kontroli,
Ministra
Sprawiedliwości, Ministra Spraw Wewnętrznych, Ministra Zdrowia, Ministra Finansów,
Naczelnej Rady Adwokackiej oraz Krajowej Rady Radców Prawnych.
Opinie do ustawy przedstawiły: Najwyższa Izba Kontroli, Minister Sprawiedliwości,
Minister Spraw Wewnętrznych, Minister Zdrowia oraz Minister Finansów.
Najwyższa Izba Kontroli zaopiniowała pozytywnie pierwotną, odpowiadająca wprost
postulatom Izby, wersję projektu ustawy. Minister Sprawiedliwości uznał przyjęte
rozwiązania za „kierunkowo słuszne”. Minister Spraw Wewnętrznych uznał za
niedostatecznie precyzyjne pojęcia proponowane w pierwotnym projekcie ustawy dotyczące
„zysku wypracowanego w poprzednich latach” (ostateczny projekt rezygnuje z tego pojęcia
na rzecz „środków pieniężnych z poprzednich okresów pozostających w dyspozycji”).
Ponadto uznano za konieczne doprecyzowanie wytycznych do upoważnienia, na podstawie
którego miano sprecyzować zakres sprawozdania IGB (ostateczny projekt rezygnuje
z upoważnienia na rzecz odesłania wprost do przepisów ustawy o rachunkowości). Minister
Zdrowia nie zgłosił uwag do projektu. Natomiast uwagi Ministra Finansów uwzględniono
niemal w całym zakresie i propozycje te stały się podstawą projektu.
Ustawa nie będzie powodowała wzrostu wydatków budżetu państwa i powinna
przyczynić się do racjonalizacji i zwiększenia efektywności gospodarowania powierzonym
majątkiem przez IGB. Ponieważ większość IGB zajmuje się działalnością polegającą na
prowadzeniu oddziaływań resocjalizacyjnych wobec osób skazanych na karę pozbawienia
wolności, zwiększenie efektywności IGB spowoduje pozytywne skutki społeczne
przejawiające się zwiększeniem efektywności realizacji tych zdań.
Przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.