Rządowy projekt ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnej informacji prawnej oraz edukacji prawnej społeczeństwa

systemu przewidzianego projektowaną ustawą wymaga zamieszczenia w rozdziale 8
przepisów dostosowujących.
W przepisach tych przewiduje się m.in., że zorganizowanie nieodpłatnej pomocy prawnej
i informacji prawnej będzie należeć do zakresu działania Ministra Sprawiedliwości oraz do
innych organów administracji publicznej zgodnie z ich właściwością (projektowany art. 35);
obok Ministra Sprawiedliwości organami tymi będą wojewoda oraz organy powiatu
stosowanie do kompetencji przyznawanych projektowaną ustawą.
Uwzględniając datę wejścia w życie przepisów dotyczących udzielania nieodpłatnej pomocy
prawnej, zasadne stało się wskazanie w art. 37 kwoty bazowej na 2016 r. Jej wysokość
określono na 5150 zł. Powierzenie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej adwokatom
i radcom prawnym, czyli wysoko kwalifikowanym profesjonalistom wymagało przyjęcia
odpowiedniej kwoty miesięcznego wynagrodzenia za świadczone usługi prawnicze.
W założeniu powinno ono być porównywalne z wynagrodzeniem oferowanym przez państwo
innym wysoko kwalifikowanym prawniczym grupom zawodowym. Jako punkt odniesienia
przyjąć należało zatem wynagrodzenie prokuratora. Ta grupa zawodowa, tak jak adwokaci
i radcowie prawni, aby móc wykonywać zawód, musi nie tylko ukończyć studia wyższe, lecz
następnie odbyć wieloletnią aplikację zawodową oraz zdać egzamin państwowy. Aplikacja
prawnicza przygotowuje do wykonywania zawodu, pozwala zdobyć niezbędne doświadczenie
do praktycznego stosowania prawa. Egzamin zawodowy weryfikuje natomiast teoretyczne
i praktyczne przygotowanie kandydata do wykonywania zawodu, eliminując jednostki
nieposiadające wystarczającej wiedzy i umiejętności do samodzielnego stosowania prawa
w praktyce.
Zgodnie z art. 61a ust. 1 i 2 oraz art. 62 ust. 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r.
o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599, z późn. zm.) podstawę ustalenia
wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w
drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej
Polskiej „Monitor Polski” przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art.
20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych. Jeżeli przeciętne wynagrodzenie jest niższe od przeciętnego wynagrodzenia
ogłoszonego za drugi kwartał roku poprzedzającego – przyjmuje się podstawę ustalenia
wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w dotychczasowej wysokości. Wynagrodzenie
zasadnicze prokuratora określa się w stawkach, których wysokość ustala się z zastosowaniem
mnożników podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego. Stawki wynagrodzenia
29
zasadniczego na poszczególnych stanowiskach prokuratorskich oraz mnożniki, służące do
ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów w poszczególnych stawkach,
określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wynagrodzenia
zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących
prokuratorom (Dz. U. z 2010 r. Nr 56, poz. 339).
Obecnie mnożnik ten dla stanowiska prokuratora prokuratury rejonowej w pierwszej stawce
awansowej wynosi 2,05, a przeciętne wynagrodzenie, o którym mowa w przytoczonych
przepisach, 3739,97 zł. W roku 2015 podstawowe wynagrodzenie prokuratora prokuratury
rejonowej wynosi zatem 7666,93 zł.
Mając na względzie, że obciążenie obowiązkami prawników świadczących pomoc prawną
w projektowanym systemie nie będzie odpowiadać obciążeniu prokuratora oraz, że minimalna
gotowość do pracy takiego prawnika została określona na minimum 4 godziny dziennie przez
pięć dni w tygodniu, proponowane wynagrodzenie powinno być więc odpowiednio niższe.
Wynikiem tych rozważań jest przyjęcie, że wynagrodzenie to nie powinno więc przekraczać
2/3 wysokości podstawowego wynagrodzenia prokuratora prokuratury rejonowej w stawce
pierwszej awansowej. Kwota 5000 zł spełnia wyżej opisane kryteria.
Uwzględniając, że zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami na pokrycie kosztów obsługi
organizacyjno-technicznej zadania przeznaczono 3% dotacji, całkowita wysokość kwoty
bazowej przyjęta została na poziomie 5150 zł.
Określenie kwoty bazowej w pierwszym roku obowiązywania na poziomie ustawowym ma
zagwarantować podmiotom wprowadzającym w życie projektowane rozwiązania informację
na temat poziomu finansowania zadania. W kolejnych latach wysokość kwoty bazowej będzie
ustalana w drodze rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w porozumieniu z ministrem
właściwym do spraw budżetu. Minister Sprawiedliwości, wydając to rozporządzenie,
obowiązany będzie mieć na względzie limity wydatków, o których mowa w art. 30 ust. 2, co
będzie wyrazem uwzględnienia sytuacji budżetu państwa, jak również potrzebę zapewnienia
właściwej organizacji systemu pomocy i informacji prawnej.
Na następne lata przyjęto natomiast założenie, że wysokość kwoty bazowej będzie mogła być
maksymalnie podwyższona o wskaźnik inflacji, który określono w oparciu o „Wytyczne
dotyczące wskaźników makroekonomicznych będących podstawą oszacowania skutków
finansowych projektowanych ustaw”, o których mowa w art. 50a ustawy z dnia 27 sierpnia
2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.). Projektodawca
30
przyjął takie rozwiązanie, ponieważ w dokumencie „Wieloletni plan finansowy państwa na
lata 2014–2017” zatwierdzonym przez Radę Ministrów i zawierającym „Program
konwergencji – aktualizacja 2014” (kwiecień 2014) przyjęto, że w części związanej
z kosztami pracy w okresie prognozy – nominalny fundusz wynagrodzeń podsektora
rządowego i ubezpieczeń społecznych nie zmieni się w stosunku do 2013 r. – do 2016 r.
Przepisy ustawy będą miały zastosowanie po raz pierwszy do opracowania projektu ustawy
budżetowej i projektów uchwał budżetowych na rok 2016. Wybór organizacji pozarządowej
udzielającej nieodpłatnej pomocy prawnej ma nastąpić do dnia 15 grudnia 2015 r.,
a nieodpłatnej informacji prawnej do dnia 31 lipca 2016 r.
Ponadto zakłada się, że Minister Sprawiedliwości dokona oceny funkcjonowania systemu
w roku 2017 w terminie do dnia 30 czerwca 2018 r. w zakresie udzielania nieodpłatnej
pomocy prawnej i nieodpłatnej informacji prawnej przez organizacje pozarządowe.
Przewiduje się, że ustawa wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., z wyłączeniem
przepisów regulujących informację prawną udzielaną za pośrednictwem infolinii, które wejdą
w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. oraz przepisów niezbędnych do zorganizowania systemu
nieodpłatnej pomocy prawnej, które wejdą w życie z dniem 31 sierpnia 2015 r.
Przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty zakresem prawa Unii Europejskiej.
Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie
stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.) projekt ustawy został
zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji. Żaden
podmiot nie zgłosił zainteresowania pracami nad projektem ustawy.
Projekt nie zawiera przepisów technicznych, a zatem nie podlega notyfikacji zgodnie
z trybem przewidzianym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r.
w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych
(Dz. U. Nr 239, poz. 2039 oraz z 2004 r. Nr 65, poz. 597).
31

Nazwa projektu
Data sporządzenia
Projekt ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnej informacji 10 kwietnia 2015 r.
prawnej oraz edukacji prawnej społeczeństwa

Ministerstwo wiodące i ministerstwa współpracujące
Ministerstwo Sprawiedliwości
Źródło:


Osoba odpowiedzialna za projekt w randze Ministra, Sekretarza Stanu
Exposé Premiera
lub Podsekretarza Stanu
Sekretarz Stanu Jerzy Kozdroń


Kontakt do opiekuna merytorycznego projektu
Nr w wykazie prac UA50
Specjalista, Katarzyna Świątek, tel. 22 52-12-447 e-mail
katarzyna.swiatek@ms.gov.pl
OCENA SKUTKÓW REGULACJI
1. Jaki problem jest rozwiązywany?
1. Niedostateczna świadomość prawna obywateli oraz nierozwinięta szeroko rozumiana kultura prawna
Problem niskiej świadomości prawnej przykładowo ilustrują statystyki Rzecznika Praw Obywatelskich: „W okresie
objętym informacją [2013 r.] zostało rozpatrzonych 42 430 spraw, z których (…). W 19 803 sprawach wnioskodawców
pouczono o przysługujących im środkach działania [47%], (…). Duża liczba spraw, w których udzielono wnioskodawcom
informacji o przysługujących im środkach działania wskazuje na niski stan świadomości prawnej. Jednocześnie świadczy
o tym, że w dalszym ciągu nie funkcjonuje powszechny system pomocy prawnej i informacji prawnej.”.
2. Niepełna ochrona na etapie przedsądowym interesów prawnych osób najbardziej potrzebujących
Autorzy raportu „Korzystający i niekorzystający z poradnictwa prawnego i obywatelskiego” (Instytut Spraw
Publicznych, Warszawa 2012) wyodrębnili dwa główne typy beneficjentów pomocy prawnej: „nieśmiałych petentów”
(osoby znajdujące się w bardzo trudnej, niekiedy nawet dramatycznej sytuacji nie tylko materialnej, ale także osobistej –
w ich wypadku występował nie jeden problem prawny, ale cały splot problemów, połączonych i wzajemnie się
warunkujących) i „świadomych klientów” (osoby traktujące pomoc jako mniej lub bardziej należną usługę, mające
wyższe wymagania). Wydaje się, że to właśnie pierwsza z grup (tj. zwłaszcza osoby wykluczone lub zagrożone
wykluczeniem społecznym) wymaga priorytetowego wsparcia, gdyż druga jest obecnie w stanie skorzystać z pomocy
prawnej świadczonej m.in. przez instytucje publiczne lub organizacje pozarządowe.
3. Różnice regionalne w dostępności pomocy prawnej
Co do zasady, szeroko rozumiane porady prawne są w Polsce najłatwiej dostępne w wielkich miastach niż w terenach
mniej zaludnionych (por. rys. 1).
Rys. 1 Liczba osób przypadających na jeden podmiot mogący udzielać porad prawnych i mający siedzibę na terenie
powiatu w 2012 r. (uwzględniono podmioty pozarządowe oraz niektóre podmioty publiczne: sądowe biura obsługi
interesantów, powiatowych rzeczników konsumentów oraz ośrodki pomocy społecznej i powiatowe centra pomocy
rodzinie)

Źródło: Instytut Prawa i Społeczeństwa, „Poradnictwo Prawne obywatelskie – system, koszty, innowacje”, 2014.

13 „Informacja o działalności Rzecznika Praw Obywatelskich w 2013 roku” (Druk Sejmowy 2274, str. 6–7).
32

Z uwagi na fakt, że projektowany system opiera się, co do zasady, na pomocy prawnej świadczonej przez adwokatów
i radców prawnych, ten segment rynku został poddany szczegółowej analizie. Z ankiety przeprowadzonej przez
Ministerstwo Sprawiedliwości również wynika zróżnicowana dostępność pomocy prawnej świadczonej przez
adwokatów i radców prawnych na szczeblu powiatów i gmin (por. rys. 2).
Rys. 2 Odsetek powiatów (lewy panel) i gmin (prawy panel), w których adwokaci i radcowie prawni – udzielają
nieodpłatnej pomocy prawnej


Źródło: Badanie ankietowe wszystkich gmin i powiatów Ministerstwa Sprawiedliwości, 2014, odsetek odpowiedzi w skali kraju dla
powiatów wynosił 58% (na szczeblu województw min 16% max 100%) zaś dla gmin 67% (na szczeblu województw min 38%
max 97%)
2. Rekomendowane rozwiązanie, w tym planowane narzędzia interwencji, i oczekiwany efekt
Działanie legislacyjne, zakładające wykreowanie nowej usługi publicznej polegającej na zapewnianiu szczególnie
potrzebującym obywatelom dostępu do pomocy prawnej, powszechnego dostępu do informacji prawnej (za pomocą
infolinii) oraz podejmowanie działań edukacyjnych zmierzających do zwiększenia świadomości prawnej. Projektowane
systemowe narzędzie będzie składało się z dwóch uzupełniających się komponentów:
1. Zapewniania obywatelom nieodpłatnej pomocy prawnej na etapie przedsądowym. W tym zakresie zaangażowane
będą jednostki samorządu terytorialnego, prawnicze samorządy zawodowe, a także wojewodowie i organizacje
pozarządowe. Rolą samorządu terytorialnego będzie ustalenie kwestii organizacyjnych związanych
z dystrybuowaniem tej usługi publicznej (starosta jako organ koordynujący pomoc w powiecie). Z kolei prawnicze
samorządy zawodowe będą wyłaniały radców prawnych i adwokatów zapewniających obywatelom nieodpłatną pomoc
prawną. Ponadto projektowane regulacje umożliwią starostom powiatowym powierzenie prowadzenia nie więcej niż
połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej – przypadających na dany powiat – organizacjom pozarządowym,
prowadzącym działalność pożytku publicznego, wyłonionym w drodze konkursu (maksymalną dopuszczalną liczbę
punktów, których prowadzenie będzie można powierzyć NGO – w rozbiciu na poszczególne powiaty – prezentuje
załącznik 2 do OSR).
2. Zapewniania nieodpłatnej informacji prawnej. W tym przypadku koordynatorem wykonywania zadania publicznego
będzie wojewoda. Będzie on wyłaniał organizacje pozarządowe, które – za pomocą infolinii – będą zapewniały
obywatelom nieodpłatną informację o obowiązującym prawie.





33