Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych

Projekt nie wymaga ani wydania nowych, ani zmiany istniejących aktów
wykonawczych.
Przedmiot regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.
Projekt nie został poddany konsultacjom społecznym. Co prawda zasady dobrej
legislacji nakazują konsultować projekty aktów prawnych, jednakże w odniesieniu do
przedkładanego projektu bardzo silne argumenty przemawiały za odstąpieniem od tej zasady.
Projekt niniejszy jest bowiem wnoszony w związku z przyjęciem przez Sejm weta Prezydenta
w stosunku do ustawy z dnia 10 czerwca 2014 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów
rolnych i leśnych, a tym samym utrzymaniem w mocy rozwiązań, które – jak wskazano w
pierwszej części uzasadnienia – prowadzi do nieracjonalnych utrudnień zagospodarowania
nieruchomości zlokalizowanych wśród istniejącej, gęstej zabudowy i tym samym
niemających już – i niemogących mieć w przyszłości – znaczenia dla produkcji rolniczej.
Przeprowadzenie pełnych konsultacji wiązałoby się ze znacznym opóźnieniem we wniesieniu
projektu do Sejmu, a to mogłoby wiązać się z niemożliwością uchwalenia ustawy jeszcze w
tej kadencji parlamentu. W związku z tym ze względu na pilność sprawy podjęto decyzję o
skierowaniu projektu do Sejmu bez konsultacji. Będą one możliwe na etapie prac
parlamentarnych.

8

Ocena Skutków Regulacji do projektu ustawy
o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych


Wprowadzenie

Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają w ramach procesu legislacyjnego od
podmiotów innych niż Rada Ministrów sporządzania oceny skutków regulacji. Sytuacja ta jest
jednak krytykowana jako prowadząca do sporządzania aktów prawnych, które tworzą skutki
nie dostrzeżone w trakcie pracy nad tymi aktami.
W związku z tym formułowane są tezy, że obowiązek przeprowadzenia pełnej oceny
skutków regulacji powinien być nieodłącznym elementem procesu stanowienia prawa,
niezależnie od podmiotu korzystającego z prawa inicjatywy ustawodawczej.
Z tego względu przedkładanemu projektowi ustawy o zmianie ustawy o ochronie
gruntów rolnych i leśnych towarzyszy nie tylko uzasadnienie, lecz i niniejsza Ocena Skutków
Regulacji, sporządzona jako odrębny dokument.

Przedmiot nowelizacji

W projekcie ustawy zawarte są dwie regulacje, które można traktować jako względnie
niezależne:
- wprowadzenie zwolnienia z obowiązku uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia
użytków rolnych klas I-III w odniesieniu do niektórych inwestycji prywatnych;
- wprowadzenie zwolnienia z obowiązku uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia
użytków rolnych klas I-III w odniesieniu do większości inwestycji celu publicznego.
Skutki obu tych regulacji należy rozważyć osobno, przy czym pierwsza z nich będzie
przeanalizowana ilościowo, druga – jedynie jakościowo (z przyczyn, które zostaną omówione
poniżej).

Skutki w odniesieniu do niektórych inwestycji prywatnych

Pierwsza z wymienionych zmian pociąga za sobą pozytywne skutki społeczne
związane z ułatwieniem inwestowania na terenach wiejskich.
W zależności od sytuacji, przede wszystkim:
- umożliwi to bliskim rolników, pracującym poza gospodarstwem rolnym, wzniesienie
budynków na własne cele mieszkaniowe;
- sprzedanie przez rolników ograniczonej ilości gruntów w celu poprawienia swojej sytuacji
finansowej.
Trudno jest ocenić skalę efektów tych zmian. Wynika to z faktu, że ani służby
statystki publicznej, ani inne podmioty administracji publicznej nie prowadziły przed 25
czerwca 2013 roku żadnych badań pozwalających na ustalenie liczby przypadków, w których
inwestycja była przeprowadzona dzięki wykorzystaniu zwolnienia istniejącego w ówczesnym

1 System stanowienia prawa w Polsce. Zielona księga, Kancelaria Prezydenta RP, Warszawa 2013, s. 89
1

brzmieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji
nie wiadomo, w ilu przypadkach ustawa z dnia 8 marca 2013 roku o zmianie ustawy o
ochronie gruntów rolnych i leśnych uniemożliwiła przeprowadzenie inwestycji. Warto
wskazać, że uzasadnienie tej ustawy nie zawierało jej oceny w tym zakresie skutków.
W tej sytuacji na potrzeby przeprowadzania niniejszej oceny można wykorzystać
wyłącznie dane pośrednie, które pozwolą na dokonanie ogólnego oszacowania.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dane dotyczące liczby wniosków o
zmianę przeznaczenia użytków rolnych klas I-III na cele nierolne, składanych do Ministra
Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z danymi pozyskanymi z Ministerstwa, wyraźnie
widoczny jest wzrost liczby składanych wniosków począwszy od czerwca 2013 roku. O ile w
roku 2012 średniomiesięczna liczba wniosków wynosiła 46,7, a w pierwszych pięciu
miesiącach 2013 roku – 48,6, to w ostatnich siedmiu miesiącach 2013 roku – 78,4, a przez
pierwsze dziewięć miesięcy 2014 roku – 65,7. Dostrzegalny jest przy tym pewien spadek
liczby wniosków w sierpniu i wrześniu. Opisane zjawisko należy wiązać z wejściem w życie
z dniem 26 maja 2013 roku ustawy z dnia 8 marca 2013 roku o zmianie ustawy o ochronie
gruntów rolnych i leśnych, która zniosła dotychczasowe zwolnienie z obowiązku uzyskiwania
zgody na zmianę przeznaczenia użytków rolnych klas I-III o zwartej powierzchni nie
przekraczającej 0,5 ha. Tym samym zmusiła do występowania z wnioskiem o zmianę
przeznaczenia takich użytków w każdym przypadku. Uwzględniając trend czasowy, zgodnie z
którym z roku na rok nieznacznie wzrasta liczba złożonych wniosków, można przyjąć, że
wynikiem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 roku był wzrost liczby składanych
wniosków o około 15 miesięcznie.
Wnioski te dotyczą relatywnie niewielkich obszarów użytków rolnych klas I-III.
Pokazują to wyraźnie dane dotyczące średniej powierzchni takich użytków objętych jednym
wnioskiem. W roku 2010 było to 18,4 ha, 2011 – 17,8 ha, 2012 – 13,7 ha, 2013 – 11,5 ha, zaś
2014 (dane do 22 października) – 11,4 ha. Wzrost liczby wniosków przy jedynie niewielkim,
trudnym do odróżnienia od wieloletniego trendu, spadku powierzchni objętej pojedynczym
wnioskiem, należy wyjaśnić zwiększoną liczbą miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego, do sporządzania których przystąpiły gminy.
Przyjmując wzrost liczby wniosków o 15 miesięcznie i przeciętną powierzchnię objętą
pojedynczym wnioskiem na poziomie 11,5 ha uzyskujemy szacunkowo przeszło 2 tys. ha
rocznie, których przeznaczenie było zmieniane w poprzednim stanie prawnym, w którym nie
była wymagana zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Jest to powierzchnia
porównywalna z połową powierzchni użytków rolnych klas I-III, na które minister wyraża
corocznie zgodę.
Prowadzi to do następujących wniosków:
- w części przypadków zaproponowana zmiana umożliwi punktowe uzupełnianie zwartej
zabudowy wiejskiej w takich miejscach, gdzie jest to całkowicie niemożliwe ze względu
na nieprzystępowanie gmin do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego. Będzie to miało duże znaczenie dla właścicieli tak położonych
niezabudowanych nieruchomości, obejmujących również użytki rolne klas I-III. Nie
będzie to jednak miało istotnego statystycznie znaczenia w skali kraju;
- zaproponowana zmiana umożliwi rezygnację z konieczności uzyskania zgody ministra
właściwego do spraw rozwoju wsi w procesie opracowywania niektórych miejscowych
2

planów zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na znacznie bardziej restrykcyjne
warunki obecnego zwolnienia, w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym przed
wejściem w życie nowelizacji z 8 marca 2013 roku, szacuje się, że nie będzie to więcej
niż 1/5 zaobserwowanego wzrostu liczby wniosków, tj. 36 wniosków w skali roku.
Rocznie można spodziewać się zmiany przeznaczenia użytków rolnych klas I-III na
poziomie 400 ha.

Skutki w odniesieniu do inwestycji celu publicznego

Skutki wprowadzenia wyłączenia dla inwestycji celu publicznego będą statystycznie
niewielkie, co wiąże się przede wszystkim z realizacją wielu takich inwestycji na podstawie
ustaw szczególnych, które już w tej chwili wprowadzają wyłączenie stosowania ustawy o
ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Mogą mieć jednak punktowo istotne znaczenie społeczne poprzez umożliwienie
powstania obiektu ważnego dla danej społeczności lokalnej. Brak w skali kraju danych
statystycznych określających liczbę obiektów, które nie mogły powstać ze względu na
ochronę użytków rolnych klas I-III, uniemożliwia w tym względzie przeprowadzenie analizy
ilościowej.

Skutki w odniesieniu do działalności gospodarczej

Zaproponowana zmiana nie wpłynie w zauważalny sposób na prowadzenie
działalności gospodarczej. Istotą zmiany jest bowiem stworzenie możliwości dokonywania
inwestycji na niektórych obszarach, jednak nie spowoduje to zwiększenia popytu na
inwestycje. W skali globalnej może zatem przyczynić się do zmiany lokalizacji planowanych
inwestycji, ale jedynie w pomijalnym stopniu na wzrost ich liczby. Jednak z punktu widzenia
danej gminy, efekt wzrostu liczby inwestycji będzie widoczny, co dotyczy zwłaszcza wsi
położonych w przeważającej części na kompleksach użytków rolnych klas I-III.

Skutki środowiskowe

Projektowana ustawa nie przyczyni się do znacznego osłabienia ochrony gruntów
rolnych ani środowiska naturalnego. Przyjęte dość restrykcyjne warunki sprawiają bowiem,
że zagrożenie to jest zminimalizowane, a utrata możliwości rolniczego wykorzystania
gruntów będzie miała miejsce jedynie w sytuacjach istotnych z punktu widzenia społecznego:
- na obszarach, w których stopień zurbanizowania sprawia, że realizacja funkcji rolniczej
jest znacząco utrudniona lub niemożliwa;
- w związku z realizacją inwestycji celu publicznego, co ma istotne znaczenie z punktu
widzenia zaspokojenia potrzeb społecznych.

Skutki dla finansów publicznych

Można oczekiwać niewielkiego wpływu na finanse publiczne. Wystąpi niewielki
spadek kosztów po stronie gmin w zakresie możliwości odstąpienia od sporządzania
3

miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wymagających zmiany
przeznaczenia niewielkiej powierzchni gruntów klas I-III. Korzyści te będą zmniejszone w
związku z koniecznością przeprowadzenia dla takich obszarów procedury administracyjnej
mającej na celu wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Nowelizacja przyczyni się także do niewielkiego spadku kosztów administracyjnych
po stronie urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Podsumowanie

Przedłożona ustawa przyniesie przede wszystkim skutki społeczne, a jej skutki z
punktu widzenia finansów publicznych będą niewielkie.
Nowelizacja ma największe znaczenie dla osób prowadzących gospodarstwa rolne we
wsiach, w których występują obszary gruntów klas I-III. Umożliwia ona im, pod pewnymi
warunkami, zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, w szczególności
mieszkaniowe.
Jednocześnie zaproponowane rozwiązania nie pozbawia ministra właściwego do
spraw rozwoju wsi kontroli nad ochroną najcenniejszych rolniczo gleb w Polsce.


4