Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych

przeznaczenia użytków rolnych klas I-III. Ustawa o zmianie ustawy o ochronie gruntów
rolnych i leśnych została uchwalona 10 czerwca 2014 roku.
Pismem z dnia 30 lipca 2014 roku Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej odmówił
podpisania przedmiotowej ustawy wskazując, że troska o zachowanie najcenniejszych
gruntów rolnych oraz dbałość i środowisko wymaga, aby decyzje o przeznaczeniu na cele
nierolnicze gruntów rolnych o najwyższej wartości bonitacyjnej były podejmowane wyłącznie
wówczas, gdy korzyści społeczne są co najmniej adekwatne do strat wynikających z ich
utraty. Zdaniem Prezydenta uchwalona w dniu 10 czerwca 2014 roku ustawa nie
gwarantowała tego standardu. W dniu 10 października 2014 roku Sejm nie przyjął wniosku o
ponowne uchwalenie ustawy, utrzymując tym samym obecny stan prawny.
W tej sytuacji niezbędne stało się wniesienie projektu, który znosi konieczność
uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uprzednim uzyskaniu
zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych
stanowiących użytki rolne klas I-III w przypadkach oczywistych, gdy planowana inwestycja
prowadzi do uzupełnienia już istniejącej gęstej zabudowy.
Podkreślić należy, że celem wnoszonej ustawy nie jest ułatwienie urbanizacji użytków
rolnych klas I-III znajdujących się w terenach do tej pory niezainwestowanych. W takim
przypadku interes publiczny jednoznacznie przemawia za koniecznością oceny przez ministra
właściwego do spraw rozwoju wsi oceny zasadności zmiany sposobu użytkowania gruntów.
Nie jest to istotne ograniczenie możliwości rozwoju. W piśmiennictwie wskazuje się bowiem,
że potrzeby związane z urbanizacją mogą być w całości zaspokojone poprzez przeznaczanie
pod zabudowę najsłabszych gruntów w klasach bonitacyjnych (IVb-VI), w granicach
administracyjnych miast oraz na terenach podmiejskich.

Przedstawienie rzeczywistego stanu prawnego

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i
nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako
nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ustawa
dokonuje zróżnicowania trybu zmiany przeznaczenia. W przypadku gruntów uznanych za
szczególnie cenne może ona nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego (art. 7 ust. 1) po uzyskaniu zgód odpowiednich organów (art. 7 ust. 2). W
pozostałych przypadkach zmiana przeznaczenia nie wymaga żadnej szczególnej procedury.
W aktualnym stanie prawnym ta pierwsza procedura jest wymagana w każdym
przypadku do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Organem wyrażającym
zgodę na zmianę przeznaczenia jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi.

Wskazanie różnic między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym

Podstawową zmianą zaproponowaną w ramach projektu jest wprowadzenie w
określonych przypadkach zwolnienia z obowiązku każdorazowego uzyskiwania zgody

7 Druk sejmowy nr 2652, s. 11
8 T.Stuczyńki, A.Łopatka, op.cit., s. 269
3

ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych
stanowiących użytki rolne klas I-III. Zwolnienie takie nie tylko ułatwia ewentualną procedurę
planistyczną, lecz przede wszystkim umożliwia realizację inwestycji w oparciu o decyzję o
warunkach zabudowy terenu. Jednym z warunków wydania takiej decyzji jest bowiem to, iż
teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na
cele nierolnicze i nieleśne (albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych
planów, które utraciły moc).
W związku z koniecznością zachowania odpowiedniego poziomu ochrony gruntów
szczególnie cennych rolniczo zaproponowany wyjątek został określony relatywnie wąsko –
do tych nieruchomości, które ze względu na już istniejące zagospodarowanie terenów
przyległych jednoznacznie utraciły swoją funkcję rolniczą. Powinno to skutecznie
przeciwdziałać nadużyciom, które miały miejsce w poprzednim stanie prawnym.
Przy tak opisanym zakresie zwolnienia, jego trafne zdefiniowanie wymagało
uwzględnienia trzech grup warunków:
1) grupy dotyczącej lokalizacji gruntu, który ma zmieniać przeznaczenie w ramach
istniejącego układu ruralistycznego (lokalizacja w skali makro). Uwzględniając cel
regulacji – umożliwienie uzupełniania zabudowy, nie zaś jej ekspansji – zaproponowano
posłużenie się pojęciem „zwartej zabudowy obszarów wiejskich” (art. 1 pkt 1 lit. b w
zakresie dodawanego w ust. 2a pkt 1) jako najbardziej adekwatnym. Pojęcie to jest dość
szeroko używane w aktach prawnych, w tym kilku ustawach. Spośród nich warto w
szczególności wymienić:
- ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska, która w swoim art.
73 ust. 3 zabrania realizację budowy zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub
zdrowia ludzi w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy
wsi;
- ustawę z dnia 8 lipca 2001 roku – Prawo wodne. Zgodnie z art. 107 ust. 5 pkt 2
przywołanej ustawy zabronione jest wznoszenie w odległości od 30 do 500 metrów od
urządzeń pomiarowych zwartej zabudowy piętrowej oraz sadzenie drzew w zwartych
zespołach;
- ustawę z dnia 29 sierpnia 2003 roku o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów
fizjograficznych, która w swoim art. 2 pkt 3 definiuje miasto jako jednostkę osadniczą
o przewadze zwartej zabudowy i funkcjach nierolniczych posiadającą prawa miejskie
bądź status miasta nadany w trybie określonym odrębnymi przepisami. Elementem
analizy wniosku o nadanie statusu miasta jest zatem zakwalifikowanie istniejącej
zabudowy z punktu widzenia cechy jej zwartości;
- ustawę z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne, która w swoim
art. 28b ust. 1 ustanawia wymóg uzgadniania na naradach koordynacyjnych
sytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu na obszarach miast oraz w pasach
drogowych istniejącej lub projektowanej zwartej zabudowy obszarów wiejskich.
Cytowany przepis wszedł w życie 5 czerwca 2014 roku.
We wszystkich przywołanych wyżej przypadkach pojęcie zwartej zabudowy nie było
sprecyzowane – co spotykało się z negatywną oceną części doktryny. W związku z tym w

9 Art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
4

przedłożonym projekcie zaproponowano wskazanie, że warunek zwartości zabudowy
będzie uznawany za równoważny istnieniu po jednej stronie drogi gruntów zabudowanych
oddalonych od siebie o nie więcej niż 150 metrów. Zaproponowana odległość została
uznana za adekwatną dla sytuacji urbanistycznej gmin;
Przedstawiona propozycja nawiązuje do dotychczasowego dorobku orzecznictwa. W
pierwszej kolejności należy przytoczyć ustalenia wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 7 maja 2013 roku, sygn. II OSK 2670/11. W wyroku tym NSA
podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7
września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 921/11, iż znaczne oddalenie działki od
nieruchomości wiejskich ze swojej istoty wyklucza możliwość uznania, że występuje
zwarta zabudowa. Oznacza to, że jednym z kluczowych parametrów przesądzających o
uznaniu terenu za znajdujący się w obszarze zwartej zabudowy musi być odległość od już
istniejącej zabudowy.
Dalsze wskazania można znaleźć w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Warszawie z dnia 10 listopada 2011 roku, sygn. IV SA/Wa 1530/11, w którym Sąd uznał,
że wykładnia pojęcia oparta na stopniu intensywności zabudowy jest przekonująca. W
ocenie Sądu zwarta zabudowa występuje wówczas, gdy przez jednostkowe jej
uzupełnienie powstaje stan, kiedy nie ma już możliwości dalszego inwestowania –
gospodarstwa ścieśnione. Zabudowa skupiona ma miejsce wówczas, gdy zabudowa ta ma
charakter luźniejszy i istnieje możliwość jej uzupełniania bez większych ograniczeń.
Natomiast zabudowa rozproszona polega na tym, że odległości między gospodarstwami są
na tyle duże, że uzupełnianie wiązałoby się z kontynuacją zabudowy. Przyjmując – nieco
odmiennie niż w przywołanym wyroku – że zabudowa zwarta stanowi przeciwieństwo
zabudowy rozproszonej – odwołano się w projekcie do warunku kontynuacji zabudowy
poprzez wymóg zlokalizowania pomiędzy istniejącymi budynkami i przyjęcie adekwatnej
odległości między nimi;
2) grupy dotyczącej lokalizacji gruntu, który ma zmieniać przeznaczenie (lokalizacja w skali
mikro). Warunki należące do tej grupy mają za zadanie przesądzić, które użytki rolne klas
I-III w obrębie zwartej zabudowy będą mogły korzystać ze zwolnienia od obowiązku
uzyskiwania zgody na zmianę sposobu przeznaczenia. Jest to z jednej strony podyktowane
przekonaniem, że ze względów funkcjonalnych nie każda enklawa w ramach zwartej
zabudowy powinna być przeznaczona na cele nierolnicze, a z drugiej – stanowi
zabezpieczenie przed ewentualnym, zbyt szerokim interpretowaniem pojęcia „zwartej
zabudowy”. W projekcie ujęto tutaj dwa warunki dotyczące lokalizacji gruntów, których
przeznaczenie ma być zmieniane:
- w stosunku do działek budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (art. 1 pkt 1 lit. b w zakresie
dodawanego w ust. 2a pkt 2). Zgodnie z art. 4 pkt 3a wzmiankowanej ustawy pod
pojęciem działki budowlanej rozumie się zabudowaną działkę gruntu, której wielkość,
cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia
infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z
budynków i urządzeń położonych na tej działce. Warunek zaproponowany w projekcie
ustawy oznacza zatem, że użytki rolne klas I-III, których przeznaczenie ma być
zmieniane nie mogą być oddzielone od granic najbliższych nieruchomości
5

zabudowanych pasem gruntu o szerokości niemniejszej niż 50 metrów. Zabezpiecza to
przed chaotyczną zabudową enklawy gruntów rolnych położonych w granicach
zwartej zabudowy;
- w stosunku do dróg publicznych (art. 1 pkt 1 lit. b w zakresie dodawanego w ust. 2a
pkt 3). Tutaj również zaproponowany został 50-metrowy limit odległości – tym razem
jednak dotyczący maksymalnej odległości gruntów, których przeznaczenie ma być
zmienione. Warunek ten był podyktowany faktem, że w ostatnich latach jednym z
podstawowych sposobów rozbudowy wsi okazywała się urbanistyka „narolna” –
zabudowa bardzo wąskich pasów gruntu sięgająca daleko w głąb pól, a obsługiwana
przez (często bardzo wąskie) drogi wewnętrzne. Taki sposób zabudowy nie tylko
prowadzi do destrukcji walorów krajobrazowych, lecz również jest szkodliwy
ekonomicznie i ma potencjalnie bardzo negatywny wpływ na możliwość rolniczego
wykorzystania pobliskich gruntów. Ze względu na brak warunku dotyczącego
bezpośredniej bliskości drogi publicznej, ustawa umożliwiłaby kontynuację takiego
sposobu zagospodarowywania, co nie może być zaakceptowane z punktu widzenia
interesu publicznego.
W tym miejscu – zbiorczo w odniesieniu do obu wymienionych warunków – należy
wyraźnie podkreślić jedną rzecz. W stanie prawnym obowiązującym przed 26 maja 2013
roku orzecznictwo wskazało, że przedmiotem oceny jest każdorazowo obszar całych
działek, na których realizowana ma być planowania inwestycja – niezależnie od obszaru,
na którym ma być realizowana inwestycja (por. np. wyrok NSA z 11 marca 2014 roku,
sygn. II OSK 2363/12). Przedłożony projekt opiera się na całkowicie innym podejściu –
warunki odnoszą się bowiem do rzeczywistego położenia użytków rolnych klas I-III i to
nie wszystkich, lecz jedynie przeznaczonych do zmiany przeznaczenia.
Zaproponowana odległość 50 metrów również nie jest przypadkowa. W przeważającej
większości wypadków zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne jest
powiązana z chęcią realizacji inwestycji z zakresu budownictwa mieszkaniowego.
Przyjęta odległość umożliwia jej przeprowadzenie w większości typowych przypadków
występujących na obszarze zwartej zabudowy obszarów wiejskich.
3) grupy dotyczącej cech gruntu. W tym zakresie proponuje się wprowadzenie kryterium
powierzchniowego (art. 1 pkt 1 lit. b w zakresie dodawanego w ust. 2a pkt 4).
Ograniczenie jednorazowej zmiany do 0,5 ha ma na celu zapewnienie, że inwestycje
realizowane w ramach wyłączenia z obowiązku uzyskiwania zgody na zmianę
przeznaczenia użytków rolnych klas I-III na cele nierolne będą ograniczone faktycznie do
uzupełniania zabudowy.
Natomiast zmiana zawarta w art. 1 pkt 2 projektu jest podyktowana koniecznością
ułatwienia realizacji inwestycji celu publicznego. Co prawda poszczególne ustawy dotyczące
szczególnych zasad realizacji niektórych inwestycji zawierają wyłączenia ze stosowania
ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednakże nie wszystkie inwestycje istotne ze
społecznego punktu widzenia są realizowane w tym trybie. Analiza katalogu inwestycji celu
publicznego występującego w prawie polskim wskazała jednak, że ze względów ochrony

10 por. Raport o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce, FRDL i
IGiPZ PAN
6

gruntów rolnych i leśnych niezbędne jest ograniczenie wyłączenia o cele publiczne
wymienione:
- w art. 6 pkt 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. wydzielanie gruntów pod
lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść oraz
budowę i eksploatację tych lotnisk i urządzeń. Zwrócić należy uwagę na fakt, że
wyłączenie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje art. 17
ustawy z dnia 12 lutego 2009 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji
inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego. Natomiast brak jest uzasadnienia dla
wprowadzania szczególnych preferencji dla lotnisk innych niż użytku publicznego – stąd
przywołana propozycja przepisu;
- w art. 6 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. poszukiwania, rozpoznawania,
wydobywania złóż kopalin objętych własnością górniczą. Działania takie mają bardzo
istotny wpływ na tereny, gdzie są realizowane – tym samym niezbędne jest zachowanie
mechanizmu pozwalającego na wzajemne zważenie dwóch istotnych interesów dwóch
gałęzi gospodarki narodowej – rolnictwa i górnictwa;
- wynikające z ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 roku o szczególnych zasadach odbudowy,
remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku
działania żywiołu. Ustawa ta przewiduje bowiem odrębne regulacje dotyczące użytków
rolnych klas I-III i zdublowanie zwolnienia mogłoby prowadzić do wadliwej interpretacji
przepisów.

Skutki przyjęcia ustawy

Projekt ustawy wywiera przede wszystkim wyżej opisane skutki prawne.
Ponadto projekt pociąga za sobą:
- niewielkie pozytywne skutki społeczne związane z ułatwieniem inwestowania na terenach
wiejskich. Umożliwi to – w zależności od sytuacji – bliskim rolników pracującym poza
gospodarstwem rolnym wzniesienie budynków na własne cele mieszkaniowe albo
sprzedanie ograniczonej ilości gruntów w celu poprawienia sytuacji finansowej rolników;
- niewielkie pozytywne skutki finansowe związane z ograniczeniem liczby miejscowych
planów zagospodarowania przestrzennego wymagających opracowania w celu
umożliwienia uzupełnienia zabudowy wsi. Przeniesie się to na oszczędności w finansach
gmin, jak również wszystkich organów współdziałających przy sporządzaniu
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym urzędu obsługującego
ministra właściwego do spraw rozwoju wsi;
- projekt nie pociągnie za sobą znaczących efektów gospodarczych. Co prawda będzie on
sprzyjał nowym inwestycjom, ale będzie miał wpływ nie tyle na ich zaistnienie, co raczej
na lokalizację.

Informacje dodatkowe

Projekt nie pociąga za sobą konieczności poniesienia dodatkowych wydatków w ramach
systemu finansów publicznych, tym samym nie ma konieczności wskazywania źródeł jego
sfinansowania.
7