Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o finansach publicznych

państwa, pomimo, iż mechanizm wyrównawczy konstytucyjnie uzasadniony jest tylko
wówczas, gdy działa tylko w zakresie niezbędnym, tj. uzasadnionym koniecznością
poziomego wyrównania potencjałów dochodowych samorządów danego szczebla. Z
drugiej strony, po stronie beneficjentów subwencji, regulacja art. 36 ust. 10 powoduje, iż
w przypadku otrzymania subwencji w kwocie niższej od należnej – jednostce nie
przysługuje możliwość domagania się wypłaty powstałej różnicy. Takie rozwiązanie
godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego, podważa zaufanie do stanowionego
przez nie prawa, a także godzi w samodzielność samorządów podlegającej ochronie
sądowej.
12) w art. 36a w ust. 6 dostosowano brzmienie pkt 3 do projektowanych zmian polegających
na zastąpieniu art. 31 nowym przepisem art. 31a.
13) dodany art. 36b reguluje zasady i tryb ostatecznego rozliczenia wysokości rocznej wpłaty
dokonywanej przez województwa. Rozliczenie następować będzie na podstawie
deklaracji, w oparciu o sprawozdanie finansowe, w terminie 14 dni od dnia jego
zatwierdzenia. Tryb dokonania rozliczenia oraz wzór deklaracji określi minister właściwy
do spraw finansów publicznych. Rozporządzenie określałoby procedurę dokonywania
ostatecznego rozliczenia wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na cześć regionalną
subwencji ogólnej dla województw i wzór deklaracji, uwzględniając w szczególności
potrzebę zapewnienia terminowości rozliczenia rocznej wpłaty na podstawie faktycznie
wykonanych dochodów podatkowych wykazanych w zatwierdzonym sprawozdaniu
finansowym jednostki samorządu terytorialnego. Rozliczenie miałoby służyć
uwzględnieniu faktycznej sytuacji dochodowo – finansowej Województwa w danym roku
budżetowym i realizację wpłat na poziomie rzeczywistych możliwości finansowych
Województwa, a nie zaplanowanych w budżecie państwa (natomiast faktycznie nie
uzyskanych) dochodów.
14) zmiana ustawy o finansach publicznych polegająca na zmianie definicji ustawowej
dochodów bieżących jednostki samorządu terytorialnego, zawartej w art. 235 ust. 2
ustawy o finansach publicznych, podyktowana została koniecznością usankcjonowania
charakteru finansowego i prawnego wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na
część regionalną/równoważącą subwencji ogólnej. Szczegółowe uzasadnienie zmiany
opisane zostało w uzasadnieniu dotyczącym nowelizacji art. 7 ust. 2 ustawy o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego (pkt 1 powyżej). Przez dochody bieżące budżetu
jednostki samorządu terytorialnego należy bowiem rozumieć dochody budżetowe nie
będące dochodami majątkowymi, pomniejszone o wpłaty do budżetu państwa
z przeznaczeniem na zwiększenie części subwencji ogólnej, określone w odrębnych
ustawach. Brak jest bowiem uzasadnienia dla traktowania wpłat do budżetu państwa
z przeznaczeniem na zwiększenie części subwencji ogólnej, jako wydatku bieżącego tego
samorządu, którego przeznaczeniem jest realizacja jego zadań własnych.
15) konsekwentnie w ustawie o finansach publicznych dokonuje się uchylenia pkt 4 w art.
249 ust. 4. Szczegółowe uzasadnienie zmiany opisane zostało w uzasadnieniu
dotyczącym nowelizacji art. 7 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego oraz art. 235 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (pkt 1 i 14 powyżej).
8

16) ponieważ wejście w życie projektowanej ustawy spowoduje obniżenie kwoty wpłat
dokonywanych przez województwa, co oznacza, że województwa uprawnione do
otrzymania części regionalnej subwencji ogólnej nie będą mogły otrzymać środków
finansowych w kwotach dotychczasowych. Proponuje się zatem, aby w okresie
przejściowym, pozwalającym na dostosowanie planów finansowych i harmonogramów
zamierzeń inwestycyjnych, tj. w latach 2015 – 2017, różnicę w wysokości części
regionalnej subwencji ogólnej dla województw, obliczoną według dotychczasowych
zasad, w stosunku do nowych zasad, zminimalizować poprzez utworzenie na ten
przejściowy okres, części korygującej subwencji ogólnej z budżetu państwa.
Wyrównywanie różnicy następowałoby w kolejnych latach w sposób malejący, tzn. w
pierwszym roku obowiązywania ustawy (2015) – część korekcyjna subwencji ogólnej
wyniosłaby 75% różnicy; w roku kolejnym (2016) – 50%, natomiast w ostatnim roku
(2017) – 25% różnicy. Proponuje się również, aby środki z części korygującej subwencji
ogólnej dla województw otrzymywały tylko województwa rzeczywiście biedniejsze, tj.
uprawnione do otrzymania części regionalnej subwencji ogólnej dla województw według
nowych przepisów. Pozwoli to województwom w sposób „miękki” przejść z obecnego
systemu naliczania i dystrybucji środków na nowy - bardziej sprawiedliwy, gdyż
pozwalający ustalić rzeczywisty potencjał dochodowy województw i wyeliminować
nadmierne obciążenie tylko niektórych z nich na rzecz pozostałych.
17) projektowana ustawa ma charakter specyficzny - jest ustawą wykonującą wyrok TK
zawierający tzw. klauzulę odraczającą. Wyrok taki oznacza – niezależnie od odroczenia –
że do obalenia domniemania zgodności z Konstytucją doszło już w chwili jego
ogłoszenia na sali rozpraw, co nastąpiło 4 marca 2014 r. (por. np. wyrok TK z 13 marca
2007 r., sygn. akt K 8/07). Niezależnie od tego, mechanizm wprowadzony w art. 25 i 31
był niekonstytucyjny już od chwili wejścia w życie ustawy o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego. Z tego względu obowiązkiem ustawodawcy jest
zminimalizowanie
negatywnych następstw stosowania wobec województw
niekonstytucyjnych przepisów. Dlatego też proponuje się wprowadzenie szczególnych
regulacji przejściowych – w odniesieniu do okresu, gdy domniemanie konstytucyjności
było już obalone. Temu służą propozycje zawarte w art. 4-8.
18) przewidziana w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1609) pożyczka,
z uwagi na jej ekstraordynaryjny charakter i przeznaczenie, jakim jest wpłata do budżetu
państwa, o której mowa w art. 31 ustawy, w brzmieniu dotychczas obowiązującym,
podlega umorzeniu z mocy prawa wraz z odsetkami.
19) przedmiotowa ustawa ma na celu naprawienie mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego
dla województw, który w obecnym kształcie utraci moc w dniu 20 września 2015 r.
Proponuje się, aby nowe rozwiązania weszły w życie po upływie 14 dni od dnia
ogłoszenia, z jednoczesnym zastrzeżeniem, iż po raz pierwszy znajdzie zastosowanie do
ustalenia na 2015 r. części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, wpłat
województw do budżetu państwa i Funduszu, o którym mowa w art. 1 pkt 4, oraz do
opracowania ustawy budżetowej i uchwał budżetowych na 2015 r. Zaproponowane
w projekcie rozwiązania stanowić będą podstawę do funkcjonowania mechanizmu
9

spełniającego standardy konstytucyjne. Z uwagi na to, że zmieniane przepisy są ściśle
związane z rokiem budżetowym, trwającym od 1 stycznia, powinny one być
wprowadzone i stosowane już na etapie projektowania ustawy budżetowej i uchwał
budżetowych. Zaproponowany w art. 3 termin pozostaje w zgodzie z zasadą roczności
budżetu i jest terminem optymalnym dla wprowadzenia, uznanych przez Trybunał
Konstytucyjny za konieczne, zmian bez narażania jednostek samorządu terytorialnego na
konsekwencje płynące ze stosowania obecnie obowiązujących a uznanych za
niekonstytucyjne przepisów w kolejnym roku budżetowym. Proponowana data wejścia w
życie ustawy umożliwi wcześniejsze wyeliminowanie z systemu prawa
niekonstytucyjnych przepisów – stosownie do dyspozycji zawartej w uzasadnieniu
wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt. K 13/11 z dnia 4 marca 2014 r., który
wprawdzie „uznał za konieczne odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych i
uznanych za niezgodne z Konstytucją przepisów ze względu na skomplikowana materię
ustrojową, jakiej dotyczyły”, ale w zdaniu następnym stwierdził: „Stosownie do art. 190
ust. 3 Konstytucji zakwestionowane przepisy przestana obowiązywać po upływie
osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w
Dzienniku Ustaw, chyba że wcześniej zostaną uchylone bądź zmienione przez
ustawodawcę.”. Przewidziany w przedkładanym projekcie termin wejścia w życie ustawy
nie pozostaje w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego.
III. Zakres spraw regulowanych projektem ustawy nie jest objęty zakresem prawa Unii
Europejskiej.
Projekt ustawy nie zawiera przepisów technicznych i w związku z tym nie podlega
procedurze notyfikacji aktów prawnych, określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów
z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu
notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, z późn. zm.).


10


OCENA SKUTKÓW REGULACJI

1. Podmioty, na które oddziałuje akt normatywny
Projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
w zakresie proponowanych zmian będzie oddziaływać na jednostki samorządu
terytorialnego szczebla wojewódzkiego, które spełnią kryteria otrzymania środków
z części regionalnej subwencji ogólnej oraz tych, które spełnia kryteria powodujące
obowiązek dokonywania wpłat.
Realizacja przepisów będzie dotyczyła Ministra Finansów, Ministra Administracji
i Cyfryzacji oraz poszczególnych województw samorządowych uczestniczących po
jednej, bądź po drugiej stronie, w systemie wpłat korekcyjno-wyrównawczych.
2. Konsultacje społeczne
W drodze wysłuchania publicznego.
3. Wpływ aktu normatywnego na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa
i budżety jednostek samorządu terytorialnego
Projektowany akt prawny będzie wywierał skutki finansowe polegające na ograniczeniu
wysokości wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji
ogólnej dla województw, ograniczeniu wysokości wpłaty dzielonej pomiędzy
województwa uprawnione do części regionalnej subwencji ogólnej, a przez to i na
zmniejszeniu wysokości tej subwencji dla województw uprawnionych do otrzymania tej
części subwencji. Projektowany akt prawny pozwoli jednak na stworzeniu mechanizmu,
który nie będzie tak podatny na wahania koniunktury, jak obecny, gdyż 5% każdej
wpłaty zabezpieczone zostanie na odrębnym rachunku bankowym Wojewódzkiego
Funduszu Solidarnościowego, a w przypadku spadku potencjału dochodowego płatnika,
będzie zabezpieczał samorządy uprawnione do otrzymania subwencji przed
negatywnymi skutkami spadku dochodów podatkowych.
Skutki finansowe dla poszczególnych uczestników systemu będą się kształtowały
w sposób następujący:
1) Obecnie od roku 2004 Województwo Mazowieckie jest głównym płatnikiem środków
na część regionalną subwencji ogólnej. Województwo Mazowieckie corocznie
odprowadza do budżetu państwa od 40% (2006 r.) do 64% (2010 r.) dochodów
własnych. W bieżącym roku 2014 Województwo Mazowieckie zobowiązane jest
odprowadzić 645 mln zł. Obowiązek ten dotyczy również innych jednostek
samorządu terytorialnego, głównie gmin i powiatów obszaru metropolitarnego
Warszawy.
Po odliczeniu wpłat do budżetu państwa na subwencję regionalną, dochody
w przeliczeniu na 1 mieszkańca sytuują Województwo Mazowieckie na poziomie
poniżej przeciętnej w kraju, przy jednocześnie najmniejszych środkach unijnych na
11

Regionalny Program Operacyjny. Skutkuje to zmniejszeniem nakładów na inwestycje
w województwie. O ile w roku 2008, w Województwie Mazowieckim zrealizowano
najwięcej regionalnych inwestycji w kraju, to pomimo korzystania województwa ze
znaczącej pomocy UE, w roku 2012 region ten znalazł się na 12. miejscu.
Na wysokość i tempo wzrostu PKB ma istotny wpływ poziom dofinansowania ze
środków UE. Drastyczne ograniczenie środków po 2014 r. będzie skutkować
zmniejszeniem tempa wzrostu PKB na tyle, że może dojść do regresu tempa wzrostu
w skali województwa, którego udział jest znaczący – ponad 22% w wytwarzanym
PKB w kraju. Konsekwencją będzie zmniejszenie wpływów z tytułu podatków,
a szczególnie podatku CIT i akcyzy z Województwa Mazowieckiego, odczuwalny dla
budżetu państwa i budżetu tego województwa.
Brak środków na rozwój prowadzi do coraz większej polaryzacji regionu, osłabienia
więzi metropolii z zapleczem regionalnym oraz generuje trudności w prowadzeniu
aktywnej polityki rozwoju przeciwdziałającej pogłębianiu zróżnicowań
węwnątrzregionalnych.
2) Województwo Mazowieckie przekroczyło w 2009 roku 97% unijnej średniej PKB na
1 mieszkańca, liczonej według siły nabywczej (PPS). W obecnym okresie
programowania przypadającym na lata 2014-2020, Mazowsze jako pierwszy polski
region opuściło grupę regionów UE słabiej rozwiniętych, objętych najintensywniejszą
pomocą funduszy unijnych w ramach celu pierwszego, Polityki Spójności –
Konwergencja. Mazowsze należy do kategorii regionów lepiej rozwiniętych i zostało
objęte jedynie celem polityki regionalnej Konkurencyjność. Ustalenia te zapadły w
dniu 16 października 2012 r. w Luksemburgu podczas posiedzenia Rady ds. ogólnych
(GAC), na którym przyjęto kompromis prezydencji cypryjskiej.
W nowej perspektywie finansowej Unii Europejskiej Rząd przekazał blisko 2 razy
więcej pieniędzy na Regionalne programy operacyjce województwa. Województwo
Mazowieckie jako region rozwinięty, jedyny w kraju, nie otrzymało zwiększonych
środków w ramach RPO. Sytuacja ta spowodowała, że rozpiętość środków na RPO
między średnią krajową dla 15 województw - 942 euro na 1 mieszkańca, a woj.
mazowieckim – 395 euro na 1 mieszkańca, jest ponad dwu i pół krotna.
W poprzedniej perspektywie różnica ta wynosiła 30%.
Województwo Mazowieckie charakteryzuje się znaczną dychotomią rozwoju.
Proporcja wartości wskaźników rozwoju w tym PKB pomiędzy Warszawą a
podregionami wynosi 4:1.
W nowej pespektywie finansowej przy znacznie ograniczonych dostępnych środkach
z unii, dla Mazowsza, nowego istotnego znaczenia nabierają własne środki, głównego
źródła finansowania rozwoju regionu.
Porównanie funduszy unijnych dla województw w ramach RPO i PORW/POPW w
przeliczeniu na 1 mieszkańca w EURO przedstawiono na wykresie stanowiącym
załącznik nr 1. Zestawienie funduszy unijnych dla województwa w ramach RPO i
PORW/POPW przedstawia tabela stanowiąca załącznik nr 2. Natomiast w tabeli
12