Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o finansach publicznych

planowanych dochodów na rok budżetowy z tytułu części wyrównawczej i kwot
wchodzących w skład części regionalnej subwencji ogólnej, o których mowa
powyżej, pomniejszona o planowaną wpłatę do budżetu państwa, jest niższa od
kwoty planowanych na rok bazowy dochodów z tytułu części wyrównawczej
i regionalnej subwencji ogólnej, pomniejszonych o planowaną kwotę do budżetu
państwa.
Część regionalna subwencji ogólnej dla danego województwa stanowi sumę kwot
przypadających województwu w każdej z ww. kategorii.
O wysokości rocznej wpłaty oraz wysokości subwencji ogólnej województwo jest
informowane przez Ministra Finansów, przy czym do 15 października roku bazowego
Minister Finansów informuje województwo o kwotach planowanych, natomiast po
ogłoszeniu ustawy budżetowej - informuje o kwotach należnych. Rozliczenie różnicy
pomiędzy kwotami już zapłaconymi/przekazanymi, a należnymi następuje poprzez
pomniejszenie lub powiększenie przyszłych wpłat/wypłat (art. 33 ust. 1 i 4).
Wpłaty dokonywane są na rachunek budżetu państwa w 12-tu równych ratach w terminie
do 15 dnia każdego miesiąca. Od kwot niewpłaconych w terminie naliczane są odsetki
ustalone jak dla zaległości podatkowych. Jeżeli województwo nie dokonało w terminie –
w całości lub w części – należnej wpłaty, Minister Finansów wydaje decyzję, w której
określa wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami. Do wpłat stosuje się
przepisy działu III Ordynacji podatkowej z wyłączeniem możliwości zastosowania ulgi
polegającej na odroczeniu terminu płatności podatku lub zapłaty zaległości podatkowej,
rozkładania na raty, a także umarzania zaległości podatkowej oraz odsetek za zwłokę. Do
egzekucji wpłat stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art.
35).
Część regionalna wraz z częścią równoważącą subwencji ogólnej przekazywana jest
województwom przez Ministra Finansów w 12-stu ratach miesięcznych – do 25 dnia
każdego miesiąca (art. 34 ust. 1 pkt 3).
Analiza sentencji i uzasadnienia wyroku K 13/11 oraz potwierdzenie w nim przez
Trybunał tez wcześniejszego orzeczenia K 30/04 z dnia 25 lipca 2006 r. pozwala przyjąć,
iż nowe przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie
wpłat korekcyjno – wyrównawczych winny skutkować w taki sposób, że:
1) nie powinny nadmiernie ograniczać praw do dochodów płatników oraz prawa do
samodzielnego decydowania o sposobie i kierunkach wydatkowania środków
pieniężnych na realizację zadań własnych,
2) część regionalną subwencji ogólnej dla województw powinny otrzymywać
samorządy wojewódzkie rzeczywiście potrzebujące wsparcia finansowego, a wpłat
dokonywać powinny samorządy rzeczywiście bogatsze,
3) wyznaczanie województw zobowiązanych do dokonywania wpłat korekcyjno –
wyrównawczych powinno się odbywać w oparciu o możliwie najbardziej aktualną
ocenę potencjału dochodowego tych podmiotów,
4) nie powinno dochodzić do nieuzasadnionych transferów budżetowych, czyli sytuacji,
3

w której te same samorządy są jednocześnie płatnikami i beneficjentami systemu
korekcyjno – wyrównawczego,
5) instytucja wpłat korekcyjno – wyrównawczych powinna być instytucją korekcyjną,
uzupełniającą a nie zastępującą ukształtowany przez Konstytucję system
wyposażania samorządy w dochody oraz przejściową.
Trybunał odroczył utratę mocy niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy od dnia
ogłoszenia. Ogłoszenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 13/11 nastąpiło
w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej w dniu 19 marca 2014 r.
Wprowadzenie projektowanych przepisów, stanowiących wykonanie wyroku Trybunału
Konstytucyjnego, umożliwi usunięcie stanu niezgodności obowiązujących przepisów
ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z Konstytucją RP jeszcze
w okresie odroczenia ich derogacji, tj. począwszy od dnia 1 stycznia 2015 r. i
ograniczenie nadmiernego poboru wpłat od niektórych województw.
II. Przedmiotem projektowanych regulacji są następujące zmiany:
1) w art. 7 doprecyzowano treść ust. 2 wskazując, iż wpłaty do budżetu państwa stanowią
korektę dochodów jednostki samorządu terytorialnego oraz że ujmuje się je po stronie
dochodów ze znakiem minus. Dotychczas wpłata traktowana była jako wydatek budżetu
jednostki samorządu terytorialnego i znajdowała odzwierciedlenie w planie wydatków
urzędu jednostki samorządu terytorialnego, co nie było rozwiązaniem prawidłowym z
następujących powodów: wpłata do budżetu państwa z przeznaczeniem na mechanizm
wyrównawczy jest w istocie korektą dochodów samorządu i powinna być ujmowana po
stronie dochodów jednostki samorządu terytorialnego, przy czym jest to dochód ujemny
(ze znakiem minus). Skoro tak, to nieuzyskanego dochodu nie można traktować jako
wydatku, zwłaszcza, iż wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być
przeznaczane wyłącznie na realizację zadań publicznych ściśle określonych w przepisach
ustawowych. Obowiązek dokonywania wpłat do budżetu państwa nie jest zadaniem
samorządu, lecz korektą poziomu dochodów osiąganych przez samorządy danego
szczebla. Ponadto, traktowanie wpłaty do budżetu państwa jako wydatku było mylące
w sprawozdawczości statystycznej, gdyż ujmowane było zarówno jako dochód
podatkowy w samorządach zobowiązanych do dokonania wpłaty, oraz jako dochód
z tytułu subwencji ogólnej w samorządach otrzymujących tę subwencję. W konsekwencji
te same środki finansowe były dwukrotnie wykazywane jako dochód samorządów.
2) w art. 11 w ust. 1 rozszerzono odesłanie o dodawany ust. 3a oraz dodano ust. 3a, w
którym określono termin przekazywania województwom środków z tytułu udziału w
podatku dochodowym od osób prawnych za miesiąc grudzień. Dotychczas brak było
wskazania terminu do przekazania tych środków. Termin 7 dni jest terminem
wystarczającym na przekazanie odpowiednich kwot na rachunek samorządu.
3) w art. 19 proponuje się dookreślenie, iż w stosunku do województw kwoty wpłat
wynikające z ustawy budżetowej doznają ograniczenia w warunkach i na zasadach
określonych w art. 31a ust. 3 i art. 36b ust. 1.
4

4) w art. 19a proponuje się utworzenie państwowego funduszu celowego w formie rachunku
bankowego, o którym mowa w art. 29 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) o nazwie „Wojewódzki Fundusz
Solidarnościowy”. Przychody Funduszu pochodzić mają z 5% wpłat dokonanych przez
województwa w danym roku budżetowym oraz odsetki od tych środków. Środki
Funduszu mają być przeznaczone na pokrycie niedoboru wynikającego z ujemnej różnicy
pomiędzy sumą wpłat dokonanych przez województwa w danym roku budżetowym a
zapisaną w ustawie budżetowej częścią regionalną subwencji ogólnej dla województw.
Dysponentem Funduszu miałby być minister właściwy do spraw administracji publicznej.
Przy czym podział środków Funduszu miałby następować według ustawowo określonych
kryteriów po uzgodnieniu z reprezentacją jednostek samorządu terytorialnego. Podstawą
gospodarki finansowej Funduszu miałby być roczny plan finansowy, sporządzany przez
dysponenta na każdy rok budżetowy, w którym określone zostaną w szczególności
przychody i wydatki oraz stan środków obrotowych Funduszu na początek i koniec roku
budżetowego. Wydatki Funduszu wynikające z planu finansowego miałyby być
dokonywane w ramach posiadanych środków finansowych, obejmujących bieżące
przychody i pozostałości środków z okresów poprzednich. Dysponent Funduszu
zobowiązany byłby do sporządzenia sprawozdania z wykonania rocznego planu
finansowego Funduszu w terminach i na zasadach określonych w odrębnych przepisach.
Pierwsze wpłaty do Funduszu nastąpią już w roku 2015, przy czym pierwsze wypłaty
nastąpią, po spełnieniu przesłanek ustawowych, dopiero najwcześniej w roku 2018.
5) z uwagi na to, że po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (20 września
2015 r.) przepisy art. 25 i 31 przestaną obowiązywać, ze względów techniczno –
legislacyjnych, zrezygnowano z nowelizacji tych przepisów, a zaproponowano ich
uchylenie oraz dodano nowe przepisy uwzględniające wytyczne zawarte w wyroku TK,
oznaczając je jako odpowiednio przepisy art. 25a i art. 31a.
6) dodano art. 25a, w którym obniżono wysokość części regionalnej subwencji ogólnej
podlegającej podziałowi na województwa. Obecnie podziałowi podlegać będzie 95%
wpłaty dokonanej przez województwa zobowiązane do wpłaty (5% wpłaty będzie
przekazywane na Wojewódzki Fundusz Solidarnościowy, o czym mowa w art. 19;
obecnie do podziału przekazywane jest 100% kwoty). Podział środków w ramach części
regionalnej subwencji ogólnej miałby się odbywać według tego samego kryterium, co
ustalanie płatników, czyli na podstawie osiąganych dochodów podatkowych, co
pozwoliłoby uniknąć sytuacji, w której ten sam samorząd jest jednocześnie
województwem uprawnionym do otrzymania tej części subwencji ogólnej (biedniejszym)
i zobowiązanym do wpłaty (bogatszym). Wyznaczenie beneficjentów tej części subwencji
następowałoby przy pomocy wskaźników Wr i Wwr, czyli określających odpowiednio
poziom dochodów podatkowych na jednego mieszkańca województwa i jednego
mieszkańca kraju, skorygowanych o kwoty części wyrównawczej subwencji ogólnej dla
województw zaplanowane w ustawie budżetowej dla danego roku budżetowego. Na
konieczność ukształtowania jednolitych kryteriów identyfikacji samorządów
najbogatszych i najbiedniejszych wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu
wyroku K 13/11.
5

7) dodano art. 31a, w którym obniża się wysokość wpłaty dokonywanej przez województwa,
w obu przedziałach Wr: 110% - 170% powyżej wskaźnika Wwr oraz powyżej 170%
wskaźnika Wwr. Obecnie województwa takie będą zobowiązane do wpłaty w wysokości
odpowiednio 40 % nadwyżki wskaźnika Wr (dotychczas było aż 80%) ponad 110%
wskaźnika Wwr i 24 % wskaźnika Wwr (a nie jak dotychczas 48%), powiększoną
o 47,50 % nadwyżki wskaźnika Wr ponad 170 % wskaźnika Wwr (a nie jak dotychczas
o 95% wskaźnika Wwr).
Wszystkie współczynniki zostały obniżone o połowę, tj. do poziomu, który pozwoli
pozostawić w budżetach województw zobowiązanych do wpłaty część wypracowanych
dochodów, niezbędnych dla realizacji zadań własnych.
O ile obecny system w sposób istotny ingeruje w wysokość wskaźnika dochodowości
województwa czego efektem jest zwiększenie zamożności biedniejszych województw
ponad zamożność województwa – płatnika, to w nowej ustawie wyraźnie widoczny jest
efekt wyrównawczy wskaźnika dochodowości województw najuboższych, bez
nadmiernej ingerencji w potencjał finansowy płatników wpłaty do budżetu państwa. Tym
samym najbogatsze województwa pozostają najbogatszymi, przy czym w istotnym
stopniu zmniejszają się różnice pomiędzy poszczególnymi województwami.
Przykładowo, dla roku 2015:
- rozpiętość „wyjściowa” pomiędzy najwyższym wskaźnikiem W (woj. mazowieckie:
258,29), a najniższym wskaźnikiem W (woj. świętokrzyskie: 68,69) wynosi 189,60 zł;
- efekt netto wyrównania rozpiętości wyjściowej w obecnie obowiązującym systemie,
spowodowałby zmniejszenie rozpiętości pomiędzy województwem o najwyższym
WNETTO (woj. dolnośląskie: 211,44), a najniższym wskaźnikiem WNETTO (woj.
małopolskie: 127,03) do 84,41 zł;
- efekt netto wyrównania rozpiętości wyjściowej w systemie wynikającym z projektu
ustawy, spowodowałby zmniejszenie rozpiętości pomiędzy województwem
o najwyższym WNETTO (woj. mazowieckie: 211,03), a najniższym wskaźnikiem WNETTO
(woj. śląskie: 134,94) do 76,09 zł – a jednocześnie nie zmienia pozycji płatników wpłaty
do budżetu państwa w stosunku do pierwotnej hierarchii zamożności.
Efekt ten utrzymuje się również w kolejnych latach, zatem należy stwierdzić, że zawarty
w projekcie ustawy system gwarantuje lepszy efekt korekcyjno-wyrównawczy niż
obecnie obowiązujący.
Kolejna zmiana to dodanie ust. 3, który wprowadza ograniczenie wysokości wpłaty
województwa do budżetu państwa, do wysokości 25 % dochodów podatkowych
województwa osiągniętych w roku budżetowym, w którym dokonywana jest wpłata.
Zmiana ta jest wykonaniem kolejnego postulatu Trybunału Konstytucyjnego – aby
wyznaczanie województw zobowiązanych do dokonywania wpłaty odbywało się
w sposób jak najbardziej obiektywny i w pełni odzwierciedlało potencjał dochodowy
i ekonomiczny jednostek samorządu terytorialnego.
6

8) w art. 32 proponuje się dodanie przepisu ust. 1a określającego podstawę wyliczenia
projektowanych wskaźników Wr i Wwr. Ponadto, w ust. 2 usunięto odesłanie do art. 25
ust. 10, z uwagi na propozycję uchylenia tego przepisu.
9) w art. 33 w projektowanym ust. 1a zapisano, iż już na etapie planowania budżetu państwa,
Minister Finansów zobowiązany jest przy planowaniu wpłaty województwa uwzględnić
ograniczenie wysokości do 25% planowanych dochodów podatkowych danego
województwa. Natomiast w ust. 5 dokonuje się wyłączenia stosowania tego przepisu w
stosunku do województw.
10) w art. 35 dokonuje się zmian polegających na: (1) odejściu, w przypadku województw, od
mechanizmu dokonywania wpłat w równych ratach miesięcznych; proponuje się zatem
system wpłaty zaliczek z ostatecznym rozliczeniem wpłaty po zakończeniu roku
budżetowego, na podstawie sprawozdania finansowego; wysokość kolejnej zaliczki
uzależniona jest od wysokości faktycznie uzyskanych dochodów podatkowych
województwa; (2) obliczaniu wysokości kolejnych należnych budżetowi państwa
zaliczek, uwzględniając bieżącą sytuację finansową płatnika (faktycznie uzyskane bieżące
dochody) i 25% ograniczenie wynikające z art. 31a ust. 3 ustawy; (3) wprowadzeniu
mechanizmu dokonywania wpłaty za miesiąc grudzień, z uwagi na koniec roku
budżetowego i konieczność uzupełniania wpłaty jeśli wystąpi różnica pomiędzy kwotą
wpłaty zaplanowaną w budżecie państwa, a kwotą uiszczonych przez województwo
zaliczek; (4) uchyleniu ust. 4, który wyłączając możliwość zastosowania do wpłat na
część regionalną subwencji ogólnej, ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, budził
wątpliwości co do zgodności z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2, w związku z
art. 165 ust. 2 oraz w związku z art. 167 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP przez to, że zamyka
drogę sądową do kształtowania wpłaty na część regionalną subwencji ogólnej dla
województw w wysokości gwarantującej województwom zachowanie istotnej części
dochodów własnych dla realizacji zadań własnych; (5) wyraźnym wskazaniu, iż
kompetencje organu podatkowego wynikające z Ordynacji podatkowej, w stosunku do
wpłat określonych w art. 29, 30 i 31a ustawy wykonuje minister właściwy do spraw
finansów publicznych.
11) w art. 36 dokonuje się zmian będących konsekwencją dodania art. 36b, który swoim
zakresem podmiotowym obejmuje tylko województwa. Dlatego też, w treści art. 36
zaistniała konieczność doprecyzowania, iż normy w nim zawarte regulują zasady
obejmujące tylko gminy i powiaty. Ponadto w art. 36 uchyla się ust. 10, który znosił
konstytucyjnie gwarantowane pojęcie subwencji należnej oraz przewidywał pobranie
wpłaty na część regionalną subwencji ogólnej dla województw w wysokości wyższej od
należnej. Przepis ten budził wątpliwości, co do zgodności z zasadą państwa prawnego
wyrażoną w art. 2, w związku z art. 167 ust. 2 i ust. 3 oraz w związku z art. 165 ust. 2
Konstytucji RP. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 36 ust. 10 ustawy o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego, jednostka samorządu nie może dochodzić zwrotu
kwot nadpłaconych tytułem wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część
regionalną/równoważącą subwencji ogólnej, pomimo, iż ustalenie kwoty należnej
następuje na podstawie kryteriów ustawowych. Nadpłacona w sensie ekonomicznym
kwota nie staje się nadpłatą w sensie prawnym, czyli kwotą nienależną budżetowi
7