Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych

– 3 –
2.3. Powołując się na wnioskodawcę Trybunał stwierdził, iż „kwestionowana regulacja
(…) budzi wątpliwości co do zgodności z dwiema zasadami wywodzonymi z art. 2
Konstytucji, tj. zasadą poprawnej legislacji oraz zasadą sprawiedliwości społecznej.
Niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji prawnej wnioskodawca upatruje w tym, że
rozciąga ona «moc wiążącą statutu spółdzielni (…) na osoby, które w ogóle nie są jej
członkami i nie mają żadnego wpływu na treść uchwalonego statutu, ani nie mogą poddać
jego postanowień kontroli sądowej» (…). Z kolei naruszenie zasady poprawnej legislacji
wnioskodawca uzasadnia tym, że «odesłanie całego kompleksu zagadnień związanych
z rozliczeniem wkładu mieszkaniowego (…) do uregulowania w statucie spółdzielni, który
nie jest aktem powszechnie obowiązującego prawa i nie ma mocy wiążącej wobec wszystkich
potencjalnych beneficjentów (…) pozostawia zbyt dużą swobodę w kwestii ukształtowania
treści prawa majątkowego (wierzytelności z tytułu wkładu mieszkaniowego) organom
spółdzielni mieszkaniowej. Nie wyznacza nawet ogólnych ram, w oparciu o które możliwa
byłaby sądowa ocena legalności przyjętych w tym zakresie przez daną spółdzielnię
rozwiązań. Nie pozwala beneficjentom przyznanych przez ustawę roszczeń o wypłatę wkładu
mieszkaniowego dokonać samodzielnej oceny zakresu (wartości) ich wierzytelności,
stawiając ich w sytuacji niepewności co do faktycznej treści służącego im prawa
majątkowego» (…). Niezgodność art. 8 pkt 3 u.s.m. z zasadami wywodzonymi z art. 2
Konstytucji wnioskodawca łączy dodatkowo z art. 64 ust. 1 Konstytucji jako wzorcem
związkowym, stwierdzając, że w obecnym kształcie kwestionowany przepis nie gwarantuje
należytej ochrony prawu do wkładu mieszkaniowego będącemu prawem majątkowym”.
Jak już zauważono „[p]rawo do wkładu mieszkaniowego jest prawem majątkowym
ściśle związanym ze spółdzielczym prawem do lokalu. Dopóki to ostatnie prawo istnieje
i przysługuje uprawnionemu, dopóty prawo do wkładu nie ma samodzielnego bytu. Jeżeli
jednak to ostatnie prawo wygaśnie, prawo do wkładu uzyskuje samodzielność, stając się
zwykłą wierzytelnością, którą uprawniony może swobodnie rozporządzać. Z tego powodu po
wygaśnięciu spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu spółdzielnia mieszkaniowa
powinna rozliczyć się z osobą uprawnioną z tytułu wniesionego wkładu mieszkaniowego.
Dopóki istnieje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego związane z nim
prawo do wkładu mieszkaniowego przysługuje członkowi spółdzielni mieszkaniowej.
Obowiązek wniesienia wkładu mieszkaniowego jest bowiem (…) elementem umowy
o budowę lokalu zawieranej przez spółdzielnię z członkiem ubiegającym się o ustanowienie
– 4 –
spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego. (…) [T]o ostatnie prawo może
należeć do jednej osoby albo do małżonków. Z chwilą wygaśnięcia spółdzielczego
lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego roszczenie o zwrot wniesionego wkładu
mieszkaniowego uzyskuje samodzielny byt prawny. Roszczenie to przysługuje wówczas
osobie, która nie posiada już statusu członka spółdzielni mieszkaniowej, tj. albo byłemu
członkowi spółdzielni mieszkaniowej, którego spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu
mieszkalnego wygasło (…) albo spadkobiercom tej osoby”.
„Problematyka zwrotu należności z tytułu wkładu mieszkaniowego do 30 lipca 2007 r.
uregulowana była w art. 11 ust. 2 u.s.m. Przepis ten w brzmieniu wówczas obowiązującym
stanowił, że w wypadku wygaśnięcia spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu
mieszkalnego, spółdzielnia zwraca zgodnie z postanowieniami statutu osobie uprawnionej
wniesiony wkład mieszkaniowy albo jego wniesioną część, zwaloryzowane według wartości
rynkowej lokalu. (…) Roszczenie o wypłatę wkładu (…) stawało się wymagalne z chwilą
opróżnienia lokalu. Z kolei art. 10 ust. 3 u.s.m. w brzmieniu obowiązującym do 30 lipca 2007
r. określał zasady ustalania wysokości wkładu mieszkaniowego wnoszonego przez członka
zawierającego umowę o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu
mieszkalnego, do którego wygasło prawo przysługujące innej osobie. Zgodnie z tym
przepisem taki członek wnosił wkład mieszkaniowy w wysokości wkładu wypłaconego
osobie, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.s.m. (…). Tym samym ustawa (…) w sposób
kompleksowy określała zasady rozliczeń z tytułu wkładu mieszkaniowego, tj. zarówno
zasady rozliczeń zwrotu wkładu mieszkaniowego z osobą, której spółdzielcze lokatorskie
prawo do lokalu mieszkalnego wygasło, jak i zasady rozliczeń z tytułu wniesienia wkładu
mieszkaniowego przez osobę, która nabyła spółdzielcze lokatorskie prawo do tego samego
lokalu mieszkalnego po osobie, której prawo wygasło. Powyższa regulacja ustawowa
dotycząca zasad rozliczeń z tytułu wkładu mieszkaniowego była uszczegółowiana przez
spółdzielnie mieszkaniowe na podstawie upoważnienia zawartego w art. 8 pkt 3 u.s.m.,
umożliwiającego uregulowanie w statucie problematyki wnoszenia, ustalania i waloryzacji
wkładu mieszkaniowego.
Art. 10 ust. 3 oraz art. 11 ust. 2 u.s.m. zostały znowelizowane przez ustawę z dnia 14
czerwca 2007 r. (…), która weszła w życie 31 lipca 2007 r. W obecnym stanie prawnym
pojęcie «wkładu mieszkaniowego» odnosi się jedynie do kwoty, którą członek spółdzielni
mieszkaniowej ubiegający się o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu
– 5 –
mieszkalnego jest obowiązany wnieść do spółdzielni. W sytuacji odwrotnej, gdy pojawia się
konieczność rozliczenia z tytułu wniesionego uprzednio wkładu mieszkaniowego z uwagi na
wygaśnięcie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego ustawodawca nie
posługuje się już pojęciem «wkładu mieszkaniowego», lecz pojęciem «wartości rynkowej
lokalu». Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.s.m. (…) w wypadku wygaśnięcia spółdzielczego
lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego spółdzielnia, z zastrzeżeniem art. 15 u.s.m.,
ogłasza (…) przetarg na ustanowienie odrębnej własności tego lokalu. Pierwszeństwo
w nabyciu lokalu mają członkowie, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych,
w wypadku zaś zgłoszenia się kilku uprawnionych, pierwszeństwo ma najdłużej oczekujący.
Warunkiem przeniesienia odrębnej własności lokalu na takiego członka jest wpłata przez
niego wartości rynkowej tego lokalu. Kolejne ustępy art. 11 u.s.m. regulują kwestię
rozliczenia z osobą uprawnioną z tytułu wkładu mieszkaniowego. Zgodnie z art. 11 ust. 21-22
u.s.m. w wypadku wygaśnięcia spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego
spółdzielnia wypłaca osobie uprawnionej wartość rynkową tego lokalu (…). Przysługująca
osobie uprawnionej wartość rynkowa nie może być wyższa od kwoty, jaką spółdzielnia
uzyska od osoby obejmującej lokal w wyniku przetargu przeprowadzonego przez spółdzielnię
zgodnie z postanowieniami statutu”. W niektórych przypadkach jednak, jak wskazano,
przetargu się nie organizuje. Dotyczy to m.in. sytuacji, kiedy po wygaśnięciu prawa do lokalu
dotychczasowego członka (na skutek śmierci, rozwodu, po którym małżonkowie nie
uzgodnili, które z nich przejmuje prawo), prawo do lokalu nabywają dzieci i inne osoby
bliskie, czasem także małżonek.
„[U]stawa (…) w żaden sposób nie określa zasad rozliczeń z osobą uprawnioną z tytułu
wkładu mieszkaniowego w sytuacji, gdy lokal mieszkalny nie został zbyty w drodze
przetargu, lecz został przyznany osobom wskazanym w art. 15 ust. 1 i 2 u.s.m. (…). Ustawa
nie określa również zasad ustalania wysokości świadczenia pieniężnego wnoszonego przez te
ostatnie osoby do spółdzielni mieszkaniowej tytułem wkładu mieszkaniowego lub wartości
rynkowej lokalu. Tym samym osoby uprawnione z tytułu wniesionego wkładu
mieszkaniowego nie mają w ustawie zagwarantowanego ani prawa do otrzymania wartości
rynkowej lokalu, gdyż (…) do tej sytuacji nie odnosi się procedura przetargowa, ani prawa do
otrzymania wkładu mieszkaniowego zwaloryzowanego według wartości rynkowej lokalu, tak
jak to miało miejsce w stanie prawnym obowiązującym do 30 lipca 2007 r. Innymi słowy,
ustawa w żaden sposób nie reguluje zasad rozliczania się spółdzielni mieszkaniowej w tej
właśnie sytuacji z osobą uprawnioną z tytułu wniesionego wcześniej lub odziedziczonego
– 6 –
wkładu mieszkaniowego. (…) [B]rak regulacji ustawowej w tym zakresie pozwala na
sformułowanie wniosku, że jest to materia przekazana do unormowania w statucie spółdzielni
mieszkaniowej”. „W ten sposób spółdzielnia mieszkaniowa uzyskuje nieograniczoną
swobodę regulacyjną, ustawodawca nie formułuje bowiem żadnych wskazówek co do treści
przekazanej do uregulowania materii. Ponadto kwestionowana regulacja rozciąga moc
wiążącą statutu spółdzielni na osoby, które nie są jej członkami, tj. albo byłych członków,
których spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu (…) wygasło, albo ich spadkobierców”.
„Prawo do wkładu mieszkaniowego jest innym prawem majątkowym w rozumieniu art.
64 ust. 1 Konstytucji, które - zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji - może być ograniczane
jedynie w drodze ustawy. Prawo to zostało przyznane i co do istoty ukształtowane w ustawie,
stąd też w ustawie należy ukształtować mechanizmy gwarantujące jego ochronę. Odesłanie
do uregulowania w statucie spółdzielni mieszkaniowej zasad rozliczeń z tytułu zwrotu
wkładu mieszkaniowego, będącego ekwiwalentem spółdzielczego lokatorskiego prawa do
lokalu, w sytuacjach, gdy sam lokal mieszkalny nie podlega zbyciu w drodze przetargu, tego
rodzaju ochrony nie gwarantuje”.
Zdaniem TK „[n]iedopuszczalne jest regulowanie tej materii co do istoty w statucie
spółdzielni mieszkaniowej, który nie ma charakteru aktu prawa powszechnie
obowiązującego, a co więcej nawet nie jest aktem normatywnym. Wybrana przez
ustawodawcę technika legislacyjna okazała się zatem nieprawidłowa”.
W praktyce „rozwiązania przyjęte w statutach poszczególnych spółdzielni
mieszkaniowych bardzo się różnią między sobą, a ponadto często są niekorzystne dla osoby
uprawnionej do otrzymania równowartości wkładu lub zobowiązanej do uiszczenia takiej
kwoty w związku z ustanowieniem na jej rzecz spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu
(…) [P]owszechną praktyką stosowaną przez spółdzielnie mieszkaniowe jest automatyczne
przyjmowanie w drodze analogii z art. 11 ust. 21 u.s.m. rozwiązania, zgodnie z którym
wartość zwracanego osobie uprawnionej wkładu mieszkaniowego ustala się według wartości
rynkowej lokalu. Identycznie ustala się wartość wkładu, który ma obowiązek wnieść osoba
bliska lub małżonek zmarłego współuprawnionego do spółdzielczego lokatorskiego prawa do
lokalu korzystająca z uprawnień przyznanych jej przez art. 14 i art. 15 u.s.m. Taka praktyka -
zdaniem wnioskodawcy - jest rażąco krzywdząca dla beneficjentów uprawnień określonych
w tych przepisach”.
– 7 –
Ponadto TK zauważył, że „rozliczeń z tytułu zwrotu wniesionego wkładu
mieszkaniowego w sytuacji, gdy lokal mieszkalny nie podlega zbyciu w drodze przetargu,
spółdzielnia dokonuje z reguły z członkami rodziny osoby, która nabyła spółdzielcze
lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego w wyniku zrealizowania roszczeń, o których mowa
w art. 15 ust. 1 i 2 u.s.m. Uprawnionymi do uzyskania zwrotu wniesionego wkładu
mieszkaniowego są bowiem osoba, której spółdzielcze lokatorskie prawo do tego lokalu
wygasło lub jej spadkobiercy, którymi w wypadku dziedziczenia ustawowego są członkowie
jej najbliższej rodziny. Z kolei uprawnionymi do skorzystania z roszczeń, o których mowa
w art. 15 ust. 1 i 2 u.s.m. są małżonek osoby, której spółdzielcze lokatorskie prawo do tego
lokalu wygasło, jej dzieci oraz inne osoby bliskie. Z uwagi na tę specyficzną sytuację prawną
polegającą na dokonywaniu przez spółdzielnię mieszkaniową rozliczeń z tytułu wniesionego
wkładu mieszkaniowego w kręgu osób należących do jednej rodziny konieczne jest takie
ukształtowanie zasad tych rozliczeń, by uwzględniały one nie tylko interes spółdzielni
mieszkaniowej i jej członków, lecz także interesy członków rodziny osoby, której
spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu wygasło oraz jej samej. Tymczasem, jak podnosił
przedstawiciel wnioskodawcy (…), wiele osób uprawnionych nie korzysta z roszczeń,
o których mowa w art. 15 ust. 1 i 2 u.s.m. z obawy przed koniecznością dokonania za
pośrednictwem spółdzielni mieszkaniowej rozliczeń ze spadkobiercami osoby, której
spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu wygasło. Dotyczy to zwłaszcza osób, które
mieszkały w tym lokalu z osobą, której spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu
mieszkalnego wygasło i które, nie mając środków finansowych na dokonanie rozliczeń ze
spadkobiercami, mieszkają w tym lokalu nadal, choć ze świadomością, że ich sytuacja
prawna nie została uregulowana. Przepisy ustawowe dotyczące rozliczeń z tytułu zwrotu
wkładu mieszkaniowego powinny sytuację tychże osób uwzględniać”.
2.4. TK zauważył, że „[w] następstwie niniejszego wyroku zachodzi konieczność
uregulowania w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych zasad rozliczenia z tytułu zwrotu
wkładu mieszkaniowego w sytuacjach, gdy sam lokal mieszkalny nie podlega zbyciu
w drodze przetargu. Ustawodawca powinien określić zarówno zasady rozliczenia z osobą
uprawnioną z tytułu zwrotu wniesionego wkładu mieszkaniowego, w tym również zasady
waloryzacji tego wkładu, jak i zasady określania wysokości wkładu mieszkaniowego
wnoszonego przez osobę nabywającą spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu w wyniku
zrealizowania roszczeń, o których mowa w art. 15 ust. 1 i 2 u.s.m. Regulując powyższe
zasady rozliczeń z tytułu zwrotu wkładu mieszkaniowego, ustawodawca powinien wyważyć