Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw

Właściwe wydaje się być więc uchylenie obowiązku wezwania zainteresowanego przez
sąd z urzędu i przyjęcie koncepcji zawiadomienia z urzędu o toczącym się
postępowaniu sądowym oraz pozostawienie zainteresowanemu decyzji o ewentualnym
przystąpieniu do procesu. Proponuje się też wyłączyć zastosowanie przepisu art. 174
§ 1 k.p.c. w stosunku do zainteresowanego, co pozwoli na prowadzenie procesu,
w przypadku gdy przedmiotem zaskarżenia jest jedna decyzja obejmująca dużą liczbę
pracowników. Można zastosować fakultatywne zawieszenie postępowania.
Proponowane rozwiązania przyczynią się do podniesienia sprawności postępowań
z jednej strony, z drugiej natomiast powinny stanowić należyte zabezpieczenie
interesów osób, których prawa lub obowiązki zależą od rozstrzygnięcia sprawy.
Zgodnie z art. 47713 k.p.c. zmiana przez organ rentowy lub wojewódzki zespół do spraw
orzekania o niepełnosprawności zaskarżonej decyzji lub orzeczenia przed
rozstrzygnięciem sprawy przez sąd – przez wydanie decyzji uwzględniającej w całości
lub w części żądania strony – spowoduje umorzenie postępowania w całości lub
w części. Poza tym zmiana lub wykonanie decyzji nie ma wpływu na bieg sprawy.
Celowe jest dodanie § 2 stanowiącego, że postanowienie o umorzeniu może zostać
wydane na posiedzeniu niejawnym. Rozwiązanie takie nie wyklucza możliwości
wyznaczenia rozprawy, w przypadku gdy zachodzi potrzeba zbadania, czy i w jakim
zakresie wydana decyzja uwzględnia w całości lub części żądanie strony, ma natomiast
duże znaczenie dla sprawności postępowania.
Przepis art. 47716 k.p.c. stanowi, że przepisy art. 4779 § 3–5 k.p.c., art. 47712 k.p.c. oraz
art. 47714 § 4 k.p.c. stosuje się odpowiednio w sprawach o świadczenia z ubezpieczenia
społecznego rolników. Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli w odwołaniu od decyzji
organu rentowego wskazano nowe okoliczności dotyczące niezdolności do pracy lub
niezdolności do samodzielnej egzystencji, które powstały po dniu wydania orzeczenia
przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od którego nie wniesiono
sprzeciwu lub orzeczenia komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, organ
rentowy nie przekazuje odwołania do sądu, lecz kieruje do lekarza orzecznika do
ponownego rozpatrzenia. Organ rentowy uchyla poprzednią decyzję, rozpatruje nowe
okoliczności i wydaje nową decyzję, od której przysługuje odwołanie do sądu. Przepis
ten stosuje się także wówczas, gdy nie można ustalić daty powstania wskazanych
w odwołaniu nowych okoliczności. Sąd odrzuci natomiast odwołanie wniesione po
upływie terminu, chyba że przekroczenie terminu nie jest nadmierne i nastąpiło
24
z przyczyn niezależnych od odwołującego się. W sprawach o świadczenia
z ubezpieczenia społecznego rolników nie jest dopuszczalne zawarcie ugody. Przepis
art. 47714 § 4 k.p.c. stanowi, że w sprawie o świadczenie z ubezpieczeń społecznych, do
którego prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy lub niezdolności
do samodzielnej egzystencji, a podstawę do wydania decyzji stanowi orzeczenie lekarza
orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenie komisji lekarskiej
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i odwołanie od decyzji opiera się wyłącznie na
zarzutach dotyczących tego orzeczenia, sąd nie orzeka co do istoty sprawy na podstawie
nowych okoliczności dotyczących stwierdzenia niezdolności do pracy lub niezdolności
do samodzielnej egzystencji, które powstały po dniu złożenia odwołania od tej decyzji.
W tym przypadku sąd uchyla decyzję, przekazuje sprawę do rozpoznania organowi
rentowemu i umarza postępowanie. Z uwagi na to, że przepis ten w praktyce powoduje
wiele wątpliwości co do zakresu jego zastosowania, proponuje się jego uchylenie
i dodanie w projektowanych art. 4779 § 3 i 5 oraz art. 47714 § 4 k.p.c. kolejnego zdania
o odpowiednim stosowaniu tych przepisów w sprawach o świadczenia z ubezpieczenia
społecznego rolników. Oznacza to, że wszystkie przepisy tytułu VII działu III k.p.c.
będą miały zastosowanie w tego rodzaju sprawach, a jedynie przepisy art. 4779 § 3 i 5
oraz art. 47714 § 4 k.p.c. będą stosowane odpowiednio z uwagi na to, że w ich treści jest
mowa o ZUS-ie, a nie wymienia się wprost KRUS-u.
Kolejną kwestią wymagającą uregulowania jest reprezentacja procesowa pracodawcy
oraz organów rentowych w postępowaniu sądowym w sprawach z zakresu prawa pracy
i ubezpieczeń społecznych, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu
uchwały powiększonego składu z dnia 13 października 2011 r. (II UZP 6/11,
OSNP/5-6/69), której nadano moc zasady prawnej. W uchwale tej stwierdzono, iż
pracownik Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych
i Administracji, niebędący radcą prawnym, nie może być pełnomocnikiem procesowym
dyrektora tego zakładu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.
Kodeks postępowania cywilnego w art. 87 wyczerpująco wskazuje krąg podmiotów,
którym można udzielić pełnomocnictwa, wymieniając wśród nich adwokata lub radcę
prawnego, a w sprawach własności przemysłowej także rzecznika patentowego,
a ponadto osobę sprawującą zarząd majątkiem lub interesami strony oraz osobę
pozostającą ze stroną w stałym stosunku zlecenia, jeżeli przedmiot sprawy wchodzi
w zakres tego zlecenia, współuczestnika sporu, jak również rodziców, małżonka,
25
rodzeństwo lub zstępnych strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku
przysposobienia. W postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu prawa pracy
i ubezpieczeń społecznych, pełnomocnikiem pracownika lub ubezpieczonego może być
również przedstawiciel związku zawodowego lub inspektor pracy albo pracownik
zakładu pracy, w którym mocodawca jest lub był zatrudniony, a ubezpieczonego –
także przedstawiciel organizacji zrzeszającej emerytów i rencistów (art. 465 § 1 k.p.c.).
Zgodnie z art. 47711 § 1 k.p.c. stronami w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych
są: ubezpieczony, inna osoba, której praw i obowiązków dotyczy zaskarżona decyzja,
organ rentowy i zainteresowany. Przepis art. 476 § 4 k.p.c. zawiera definicję organu
rentowego, przez który rozumie się: jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwe do
wydawania decyzji w sprawach świadczeń, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia
Społecznego, kolejowe jednostki organizacyjne, wojskowe organy emerytalne oraz
organy emerytalne resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości, a także inne
organy wojskowe i organy resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości, właściwe
do wydawania decyzji w sprawach, o których mowa w § 2 art. 476 k.p.c. Zauważyć
trzeba, że w zwykłym postępowaniu rozpoznawczym posiadanie przymiotu zdolności
sądowej i procesowej Kodeks postępowania cywilnego wiąże z posiadaniem
osobowości prawnej lub innych cech umożliwiających podjęcie skutecznych czynności
procesowych w postępowaniu cywilnym (art. 64 k.p.c. i art. 65 k.p.c.).
Tymczasem w postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych
organ rentowy posiada zdolność sądową i procesową niezależnie od tego, czy posiada
osobowość prawną (art. 460 § 1 k.p.c.). Wśród organów rentowych, o których stanowi
art. 476 § 4 k.p.c., niektóre jednostki nie posiadają osobowości prawnej, np. oddział
ZUS, Zakład Emerytalno-Rentowy MSW, czy też Prezes Kasy Rolniczego
Ubezpieczenia Społecznego. Zgodnie bowiem z art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia
1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121), osobami prawnymi są Skarb
Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość
prawną, zaś ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników
(Dz. U. z 2013 r. poz. 1403) nie przyznaje powyższego atrybutu organowi rentowemu
właściwemu w sprawach ubezpieczenia społecznego rolników. Jednostki te zatem,
pomimo że mają zdolność sądową i procesową, nie mogą ustanowić pełnomocnikiem
procesowym zatrudnianych przez siebie pracowników, którzy nie legitymują się
26
statusem radcy prawnego (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 października
1998 r. III ZP 28/98, OSNAPiUS 1999, Nr 5, poz. 158 oraz z dnia 14 stycznia 2002 r.,
I PKN 607/01, OSNP 2004, Nr 3, poz. 48). Rozwiązanie to budzi zastrzeżenia,
zważywszy, że jak wskazuje Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia
13 października 2011 r. (sygn. akt II UZP 6/11, OSNP/5-6/69), według aktualnie
obowiązujących przepisów pełnomocnikami strony mogą być osoby wykazujące się
związkami funkcjonalnymi z przedmiotem sprawy, czyli takie osoby, które ze względu
na ich stosunek do stron oraz ze względu na rodzaj sprawy znają jej przedmiot. Takie
cechy ze względu na charakter spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych można
przypisać pracownikom organu rentowego, a w przypadku wojewódzkiego zespołu do
spraw orzekania o niepełnosprawności członkowi tego zespołu. Konieczne jest zatem
wprowadzenie do k.p.c. przepisu umożliwiającego pracodawcom oraz organom
rentowym posiadającym zdolność sądową i procesową, ale niemającym statusu osoby
prawnej, udzielenie pełnomocnictwa procesowego pracownikom niebędącym radcami
prawnymi, co realizuje projektowany art. 465 § 11 k.p.c.
Przepis art. 64 k.p.c. przyznaje zdolność występowania w procesie jako stronie każdej
osobie fizycznej i prawnej, a także jednostkom organizacyjnym niebędącym osobami
prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną oraz organizacjom społecznym
dopuszczonym do działania na podstawie obowiązujących przepisów, choćby nie
posiadały osobowości prawnej. Regulacje w sprawach z zakresu prawa pracy
i ubezpieczeń społecznych przyznają zdolność sądową także innym podmiotom
nieobjętym zakresem działania przepisu art. 64 k.p.c. Zgodnie z art. 460 § 1 k.p.c.
zdolność sądową i procesową ma także pracodawca, chociażby nie posiadał osobowości
prawnej, a w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zdolność tę ma organ
rentowy. Natomiast w art. 47711 § 1 k.p.c. ustawodawca wskazał, że stronami
w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych są ubezpieczony, inna osoba, której
praw i obowiązków dotyczy zaskarżona decyzja, organ rentowy i zainteresowany.
Definicja legalna „organu rentowego” zawarta jest w art. 476 § 4 k.p.c.,
a „ubezpieczonego” w art. 476 § 5 pkt 2 k.p.c. Wśród podmiotów tam wymienionych
nie wskazuje się wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności ani
też osoby odwołującej się od orzeczenia takiego zespołu, pomimo że ustawodawca,
definiując w art. 476 § 3 k.p.c. pojęcie „sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych”,
27
zawarł w niej także sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia
wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o (stopniu) niepełnosprawności.
Podstawy ustrojowe funkcjonowania wojewódzkich zespołów do spraw orzekania
o niepełnosprawności reguluje wskazana już wyżej ustawa o rehabilitacji zawodowej
i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Wydatki związane
z tworzeniem i działalnością zespołów są pokrywane ze środków finansowych budżetu
państwa, ale mogą być również pokrywane ze środków finansowych jednostek
samorządu terytorialnego (art. 6 ust. la ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej
oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Zespoły powiatowe powołuje i odwołuje
starosta w ramach zadań z zakresu administracji rządowej (art. 6a ust. 1 ustawy
o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych),
natomiast wojewoda powołuje i odwołuje wojewódzkie zespoły do spraw orzekania
o niepełnosprawności (art. 6a ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz
zatrudnianiu osób niepełnosprawnych), przewodniczącego zespołu i jego członków
(§ 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia
15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu
niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328, z późn. zm.)).
Wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności nie są osobami
prawnymi ani też jednostkami organizacyjnymi niebędącymi osobami prawnymi,
którym ustawa przyznaje zdolność prawną, zatem nie posiadają zdolności sądowej. Nie
zostały one też wymienione w art. 460 k.p.c. i art. 47711 § 1 k.p.c. zawierających
odstępstwa od ogólnej zasady określającej podmioty posiadające zdolność sądową
i procesową w tej kategorii spraw. Problem ten – z uwagi na umieszczenie w definicji
sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych także sprawy, w której wniesiono odwołanie
od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności – był
dotychczas w orzecznictwie marginalizowany. Jednakże niekonsekwencja ustawodawcy
powoduje, że to Skarb Państwa, reprezentowany przez wojewodę, jest stroną
postępowania sądowego w sprawie z odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu
do spraw orzekania o niepełnosprawności. Skoro bowiem orzekanie
o niepełnosprawności jest zadaniem z zakresu administracji rządowej, finansowanym ze
środków budżetu państwa, a jednostki organizacyjne tworzone do wykonywania tych
zadań powoływane są przez wojewodę, będącego organem administracji rządowej
w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu
28