Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych

– 2 –
powoływania i odwoływania, jak również uporządkowanie regulacji związanych z nadzorem
nad działalnością administracyjną sądów powszechnych, który u.s.p. powierza Ministrowi
Sprawiedliwości.
W myśl art. 32 § 1 u.s.p., dyrektora sądu zatrudnia się na podstawie powołania, którego
dokonuje Minister Sprawiedliwości na wniosek prezesa danego sądu. Ministrowi przyznana
została także kompetencja w zakresie odwołania dyrektora. W szczególności art. 32b § 1
u.s.p. stanowi, że Minister Sprawiedliwości może odwołać dyrektora sądu, jeżeli zgromadzenie
ogólne sędziów apelacji negatywnie zaopiniuje roczne sprawozdanie, o który mowa w art. 31a
§ 2 u.s.p. (tj. sprawozdanie z działalności sądów działających na obszarze apelacji), w części
odnoszącej się do działalności sądu, którym zarządza dany dyrektor. Uchwała zgromadzenia
powinna zostać podjęta po wysłuchaniu dyrektora. Ponadto, zgodnie z art. 32b § 3 u.s.p.,
Minister Sprawiedliwości może odwołać dyrektora sądu na wniosek prezesa sądu bądź też
z własnej inicjatywy w przypadku stwierdzenia naruszenia przez dyrektora sądu poruczonych
mu obowiązków.
Kolejne dwa przepisy negatywnie ocenione przez Trybunał, to przepisy określające
instrumenty tzw. zewnętrznego nadzoru nad działalności administracyjną sądów wymienioną
w art. 8 pkt 2 u.s.p. (czyli służącą zapewnieniu właściwego toku wewnętrznego urzędowania
sądu, bezpośrednio związanego z sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości oraz wykonywaniem
innych zadań z zakresu ochrony prawnej). Mianowicie: art. 37g § 5 u.s.p. przewiduje, że
Minister Sprawiedliwości może zwrócić prezesowi lub wiceprezesowi sądu uwagę na piśmie,
jeżeli stwierdzi uchybienia w kierowaniu sądem albo w sprawowaniu wewnętrznego nadzoru
administracyjnego. Stosownie zaś do art. 37h § 2 u.s.p., Minister Sprawiedliwości odmawia
przyjęcia informacji rocznej, sporządzonej przez prezesa sądu apelacyjnego, jeżeli z owej
informacji wynika, że prezes sądu apelacyjnego nie podejmował w okresie sprawozdawczym
niezbędnych czynności zmierzających do usunięcia uchybień w działalności administracyjnej
sądów działających na obszarze apelacji. Minister wskazuje przy tym przyczynę odmowy
przyjęcia informacji.
2.3. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że podział władz, o którym mowa w art. 10
Konstytucji, oznacza, że każdej z trzech władz powinny przypadać kompetencje materialnie
odpowiadające ich istocie, a poza tym że każda z nich powinna zachowywać pewne minimum
wyłączności kompetencyjnej stanowiącej o zachowaniu tej istoty. Z kolei formuła
„równoważenia się” władz w praktyce sprowadza się do oddziaływania władz na siebie
– 3 –
i wzajemnego uzupełniania swych funkcji. Istotą zasady podziału i równowagi władzy jest
zatem funkcjonalny podział władzy oraz stan równoważenia się władz, co ma sprzyjać
poszanowaniu kompetencji każdej z nich, a także tworzeniu podstaw do stabilnego działania
mechanizmów demokratycznego państwa prawa. Równoważenie się władz jest dodatkowo
wzbogacone przez wymóg „współdziałania władz” wynikający z preambuły do Konstytucji.
W świetle tego wymogu poszczególne władze są zobowiązane do współdziałania ze sobą
w celu zapewnienia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych.
Sposób ujęcia zasady podziału i równowagi władz oddziałuje na pozycję władzy
sądowniczej w systemie władz. Dlatego art. 173 Konstytucji, zgodnie z którym sądy oraz
Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz, w niczym nie narusza idei
wyrażonej w art. 10 Konstytucji. Wyodrębnienie władzy sądowniczej nie jest równoznaczne
z pełną jej separacją od innych organów państwa oraz zerwaniem wszelkich relacji
i odniesień do pozostałych władz. Odrębność i niezależność sądów, w rozumieniu art. 173
Konstytucji, zakłada bowiem jedynie (i aż) oddzielenie sądownictwa od organów innych
władz, tak aby zapewnić sądom pełną samodzielność w zakresie rozpoznawania spraw
i orzekania. Zdaniem sądu konstytucyjnego, przedmiotową odrębność należy traktować
więc jako odrębność organizacyjną (władza sądownicza jest osobną, autonomiczną strukturą
organizacyjną w systemie organów państwa), jak również odrębność funkcjonalną, która
realizuje się przez to, że na wymierzanie sprawiedliwości w ramach władzy sądowniczej nie
ma wpływu ani władza ustawodawcza, ani władza wykonawcza.
2.4. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych względem art. 32b § 1 i 3 u.s.p.,
Trybunał zaznaczył, że działalność dyrektora sądu nie jest bezpośrednio związana z realizacją
przez sąd funkcji jurysdykcyjnej. Stąd też właśnie Ministrowi Sprawiedliwości jako organowi,
który sprawuje zewnętrzny nadzór nad działalnością administracyjną sądów, mogła zostać
przyznana kompetencja do powoływania i odwoływania dyrektora sądu. Niemniej należy
uwzględnić okoliczność, że dyrektor jest organem sądu, w związku z czym ustawodawca
powinien zachować równowagę pomiędzy kompetencjami organu władzy wykonawczej
i organami władzy sądowniczej w procedurze jego odwoływania.
W tym kontekście przyznanie zgromadzeniu ogólnemu sędziów apelacji i prezesowi
sądu wyłącznie kompetencji o charakterze opiniodawczym/wnioskodawczym, bez prawnego
związania Ministra treścią opinii/wniosku, a nawet formalnego obowiązku odniesienia się
do zajętego stanowiska czy udzielenia odpowiedzi wnioskodawcy, powoduje, iż kontrola
– 4 –
czynnika sędziowskiego, tzn. odpowiednio – organu samorządu albo prezesa, nad należytym
wykonywaniem przez dyrektora sądu powierzonych mu zadań nie jest wystarczająca. Wobec
swobody decyzyjnej, jaką uzyskał w świetle art. 32b § 1 i 3 u.s.p. Minister Sprawiedliwości
(„m o ż e odwołać dyrektora sądu”), organy władzy sądowniczej nie dysponują skutecznym
środkiem przeciwdziałania takiej chociażby sytuacji, w której działania lub zaniechania
dyrektora sądu wpływają negatywnie na funkcjonowanie sądu i w rezultacie znacznie
utrudniają wykonywanie zadań w zakresie wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej.
Reasumując: skoro działalność administracyjna sądu jest działalnością pomocniczą
i usługową wobec głównej funkcji sądu, jaką jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości
i wykonywanie zadań z zakresu ochrony prawnej, organy władzy sądowniczej, składające się
z sędziów (zgromadzenie ogólne sędziów apelacji, prezes sądu) muszą mieć – w ocenie
Trybunału Konstytucyjnego – znaczący wpływ na odwołanie dyrektora sądu.
2.5. Art. 37g § 5 został zaskarżony ze względu na brak możliwości ustosunkowania
się przez prezesa lub wiceprezesa sądu do uwagi zwróconej mu na piśmie przez Ministra
Sprawiedliwości w związku ze stwierdzonymi uchybieniami w kierowaniu sądem tudzież
w sprawowaniu wewnętrznego nadzoru administracyjnego. Jak podniósł Trybunał, powołany
przepis nie określa następstw zwrócenia uwagi prezesowi (wiceprezesowi) sądu apelacyjnego.
Tego rodzaju uwaga może jednak mieć pewne znaczenie wobec kompetencji Ministra
Sprawiedliwości do odwołania prezesa lub wiceprezesa sądu apelacyjnego lub okręgowego
w toku kadencji z powodu rażącego niewywiązywania się z obowiązków służbowych (art. 27
§ 1 pkt 1 u.s.p.).
Jednocześnie rola Ministra Sprawiedliwości w zakresie sprawowania zewnętrznego
nadzoru administracyjnego nad działalnością sądów określoną w art. 8 pkt 2 u.s.p. znajduje
swój wyraz w treści art. 37h § 2 u.s.p., jako że przepis ten przyznaje Ministrowi kompetencję
do odmowy przyjęcia informacji rocznej sporządzonej przez prezesa sądu apelacyjnego.
Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że w myśl art. 37h § 4 u.s.p. dwukrotna odmowa
przyjęcia informacji wyczerpuje ex lege przesłankę rażącego niewywiązywania się przez
prezesa z obowiązków służbowych w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 1 u.s.p.
Zważywszy powyższe Trybunał Konstytucyjny odwołał się do stanowiska wyrażonego
w sprawie K 45/07 (wyrok z dnia 15 stycznia 2009 r.). Otóż, niezależnie od przyjętego
modelu nadzoru nad działalnością administracyjną sądów, władza sądownicza powinna mieć
zagwarantowaną prawną możliwość ochrony swoich uprawnień oraz posiadać instrumenty
– 5 –
umożliwiające jej wywieranie wpływu na te działania pozostałych władz, które są istotne dla
efektywności działania sądów. Tymczasem na gruncie art. 37g § 5 i art. 37h § 2 u.s.p.
kompetencje Ministra Sprawiedliwości nie znajdują odpowiednika w jakichkolwiek środkach,
które zapewniałyby obronę interesów czy też przynajmniej możliwość odniesienia się osób
dotkniętych ich realizacją do negatywnej oceny, jakiej dokonał Minister. Przepisy te nie
przewidują także możliwości weryfikacji rozstrzygnięć opartych na tej ocenie, co jest trudne
do zaakceptowania w zestawieniu zwłaszcza z pozycją i autorytetem urzędu prezesa sądu, dla
którego środki nadzorcze podejmowane przez Ministra Sprawiedliwości nie są obojętne.
Kontrolowane przepisy nie gwarantują władzy sądowniczej możliwości ochrony jej
pozycji oraz nie zapewniają instrumentów zapewniających równowagę wobec wpływu
władzy wykonawczej. W konsekwencji pominięcie w art. 37g § 5 i art. 37h § 2 u.s.p.
gwarancji proceduralnych ograniczających swobodę działania Ministra Sprawiedliwości
skutkuje niezgodnością tych przepisów z zasadą podziału i równowagi władz, jak również
zasadą niezależności i odrębności władzy sądowniczej.
2.6. W punkcie II sentencji wyroku Trybunał określił termin utraty mocy obowiązującej
zakwestionowanych norm prawnych. Zgodnie z tym postanowieniem art. 32b § 1 i 3 oraz
art. 37g § 5 i art. 37h § 2 u.s.p., w zakresie, w jakim przepisy te zostały uznane za
niekonstytucyjne, tracą moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku
Ustaw, tj. z dniem 5 czerwca 2015 r.

3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
Mając na względzie przedstawione rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego oraz
postulaty o charakterze de lege ferenda sformułowane w części motywacyjnej wyroku,
proponuje się dodanie w u.s.p. nowych jednostek redakcyjnych (art. 1 pkt 1 i 2 lit. a oraz
pkt 3 lit. b), doprecyzowanie w przepisach obowiązujących kwestii związanych ze złożeniem
przez prezesa sądu wniosku o odwołanie dyrektora sądu (art. 1 pkt 2 lit. b), a także
wprowadzenie na gruncie art. 37g § 5 i art. 37h § 2 u.s.p. (art. 1 pkt 3 lit. a i pkt 4) instytucji
pisemnego zastrzeżenia.
Jeżeli chodzi o realizację wskazań Trybunału w zakresie, w jakim odnosiły się one do
art. 32b § 1 i 3 u.s.p., to Senat – po rozważeniu sugerowanych wariantów wykonania
orzeczenia – ostatecznie zdecydował się na koncepcję, zgodnie z którą to Krajowa Rada
Sądownictwa ma być niezależnym arbitrem w razie ewentualnego sporu między Ministrem
– 6 –
Sprawiedliwości a organami władzy sądowniczej (zgromadzeniem ogólnym sędziów apelacji
lub prezesem sądu) co do tego, czy w istocie spełnione zostały przesłanki dla odwołania
dyrektora danego sądu. Według Senatu, przyjęcie w tym miejscu innego rozwiązania,
a mianowicie wprowadzenie obowiązku odwołania dyrektora sądu w przypadku złożenia
„należycie uzasadnionego wniosku przez właściwy organ”, nie zlikwidowałoby uznaniowości
po stronie Ministra Sprawiedliwości, a jedynie prowadziło do przesunięcia akcentu w zakresie
sposobu określenia kompetencji tego organu. To do Ministra wciąż należałaby bowiem
ocena, czy negatywna opinia zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji opiera się na solidnych
argumentach, a ściślej – czy zarzuty stawiane dyrektorowi sądu znajdują uzasadnienie
w faktach opisanych w sprawozdaniu i czy w konsekwencji jego odwołanie jest zasadne.
Podobnie byłoby też z wnioskiem złożonym przez prezesa sądu w trybie art. 32b § 3 u.s.p.
Z tego punktu widzenia zaangażowanie Krajowej Rady Sądownictwa w sytuacji rozbieżności
stanowisk, z jednej strony, Ministra Sprawiedliwości, z drugiej zaś – zgromadzenia ogólnego
sędziów apelacji albo prezesa sądu, jest niewątpliwie lepszym wyjściem.
W przekonaniu Senatu, zarówno ustrojowa pozycja Krajowej Rady Sądownictwa i jej
skład, jak też spodziewane zmniejszenie obowiązków nałożonych na nią w związku
z postępowaniami nominacyjnymi (zob. zmiany, które zostaną wprowadzone ustawą z dnia
14 marca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych
innych ustaw), pozwalają sądzić, że zostanie osiągnięty stan równowagi na styku władz
wykonawczej i sądowniczej, a zarazem powierzenie temu organowi kolejnego zadania nie
doprowadzi do jego nadmiernego obciążenia. Proponuje się przy tym, ażeby stanowisko
Krajowej Rady Sądownictwa miało walor ostatecznego rozstrzygnięcia w kwestii istnienia
podstaw do odwołania dyrektora sądu, tzn. by w sytuacji potwierdzenia przez Radę słuszności
zarzutów stawianych dyrektorowi, Minister Sprawiedliwości zobligowany był do jego
odwołania.
Na marginesie należy dodać, że opisane wyżej zmiany nie wywołują konieczności
równoległej nowelizacji ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa
(Dz. U. Nr 126, poz. 714 i Nr 203, poz. 1192), ponieważ art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowi, że
Rada wykonuje – oprócz zadań wyliczonych w ust. 1 – także „inne zadania określone
w ustawach” i jedynie przykładowo wymienia niektóre z nich.
Co się tyczy natomiast zmian proponowanych w art. 1 pkt 1, 3 i 4, to uwzględniają one
owo minimum gwarancji, o które zaapelował Trybunał Konstytucyjny. Otóż, w uzasadnieniu