Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności

– 3 –
okazać, że nie jest w stanie korzystać ze środków pomocy, albo korzystanie z nich jest
uzależnione od dobrej woli małżonka wpisanego do ewidencji. W takich sytuacjach jest
możliwe, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, będące w posiadaniu
małżonka niewpisanego do ewidencji zostaną pominięte przy płatnościach obszarowych,
a także przy innych płatnościach albo że płatności będą przyznawane temu z małżonków,
które jest wpisane do ewidencji, a nie temu, które jest posiadaczem danego gospodarstwa.
(…).
Należy zauważyć, że wspólne albo oddzielne prowadzenie gospodarstw rolnych przez
małżonków jest niezależne od stosunków majątkowych, jakie między nimi występują. We
współczesnych warunkach polskich w skład gospodarstwa rolnego znajdującego się
w posiadaniu obojga małżonków i przez nich prowadzonego mogą wchodzić nieruchomości
o różnym charakterze: zarówno należące do majątku wspólnego małżonków, jak i do
majątków odrębnych, np. nieruchomości nabyte przed powstaniem wspólności ustawowej.
Prawo unijne i polskie normujące wpisy do ewidencji wiąże przy tym status producenta
rolnego z posiadaniem gospodarstwa rolnego, nie zaś z charakterem przysługujących
praw do nieruchomości. Prawa te mogą być różne, np. własność, współwłasność, prawa
rzeczowe ograniczone, np. użytkowanie, albo prawa obligacyjne, np. dzierżawa. Wreszcie
nieruchomości mogą się znajdować w posiadaniu małżonków bez tytułu prawnego.
Należy więc oddzielić kwestię posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego przez
oboje małżonków od ustroju majątkowego między nimi (wspólność albo rozłączność
majątkowa). Tak więc rozłączność majątkowa między małżonkami dotycząca wszystkich lub
niektórych nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego nie wyklucza tego, że
gospodarstwo znajduje się w posiadaniu obojga małżonków. (…). Odwrotnie, ustrój
wspólności majątkowej między małżonkami nie wyklucza oddzielnego posiadania
i prowadzenia gospodarstw rolnych przez małżonków.
(…) Kwestionowany przepis różnicuje sytuację posiadaczy gospodarstw rolnych, którzy
pozostają w związku małżeńskim, i posiadaczy, którzy nie pozostają w związku małżeńskim,
a także różnicuje sytuację samych małżonków, z których tylko jedno jest wpisane do
ewidencji producentów”. Czy to zróżnicowanie daje się usprawiedliwić?
„[Z]różnicowanie to byłoby usprawiedliwione, gdyby jednocześnie: 1) pozostawało
w bezpośrednim związku z celem przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma,
i służyło realizacji tego celu, 2) było proporcjonalne, 3) pozostawało w związku
– 4 –
z wartościami, zasadami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie
podmiotów podobnych (…).
Przede wszystkim należy zauważyć, że zróżnicowanie wynikające z obowiązywania art.
12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji nie pozostaje w bezpośrednim związku z celem
przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Art. 12 ust. 4 ustawy (…) stanowi
element krajowego systemu ewidencji, który (…) ma zapewnić prawidłowe przyznawanie
wsparcia rolnikom z funduszy przewidzianych w ramach wspólnej polityki rolnej
i zapobiegać występowaniu nieprawidłowości. (…) [U]stawowe rozwiązanie, stosownie do
którego małżonkowie nie mogą być osobno wpisani do ewidencji i posiadać różnych
numerów identyfikacyjnych, zostało wprowadzone dla wykluczenia nadużyć polegających na
sztucznym dzieleniu majątku małżonków albo składaniu wniosków o pomoc w odniesieniu
do jednego gospodarstwa więcej niż jeden raz. Stosowanie zaskarżonego przepisu może
jednak spowodować wyłączenie wsparcia z funduszy przewidzianych w ramach wspólnej
polityki rolnej pewnej kategorii rolników pozostających w związku małżeńskim
i posiadających odrębne gospodarstwo rolne, ale niewpisanych do ewidencji i z tego powodu
pozbawionych statusu producenta rolnego. W sytuacji gdy w świetle art. 15 ust. 1 lit. f
rozporządzenia nr 73/2009, art. 5 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 4 rozporządzenia
nr 65/2011, oboje małżonkowie spełniają kryteria uznania ich za rolników prowadzących
działalność rolniczą w posiadanych przez nich gospodarstwach rolnych, odmowa wpisu do
ewidencji jednego z małżonków wykracza poza cel, jaki mają realizować przepisy ustawy
o systemie ewidencji.
Zaskarżona regulacja nie spełnia wymagań proporcjonalności, skoro efektem
obowiązywania kwestionowanego przepisu jest wyłączenie pewnej grupy podmiotów
z systemów wsparcia przewidzianych dla rolników. Trybunał nie dostrzegł również wartości
konstytucyjnej, której miałoby służyć zróżnicowanie wprowadzone przez kwestionowany
przepis, a nawet przeciwnie, jest on niezgodny z wartościami wyrażonymi w art. 18
Konstytucji”.
2.3. TK orzekł, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z upływem 18
miesięcy od ogłoszenia wyroku.
2.4. TK stwierdził, że wyeliminowanie z porządku prawnego art. 12 ust. 4 ustawy
w zakresie określonym w sentencji „nie jest wystarczające do przywrócenia stanu zgodności
z Konstytucją”. Oprócz nadania nowego brzmienia art. 12 ust. 4 ustawy, „niezbędne jest
– 5 –
zamieszczenie w ustawie przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom, polegającym na
pozornych lub sztucznych podziałach gospodarstw rolnych dla uzyskania nienależnych lub
wyższych płatności. Aby osiągnąć ten cel, niezbędne jest przyznanie kompetencji
kontrolnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w trakcie postępowania
o wpis do ewidencji i nadanie numeru identyfikacyjnego, a także później, już po dokonaniu
wpisu do ewidencji.
Na wnioskodawcach - małżonkach występujących z wnioskiem o osobne wpisy do
ewidencji - spoczywa ciężar wykazania, że posiadają i prowadzą odrębne gospodarstwa rolne.
Konieczne jest jednak ustawowe określenie przesłanek ustalenia, że taka sytuacja
rzeczywiście występuje. Obecnie (…) tego typu badanie jest przeprowadzane podczas
określania uprawnień do wsparcia w ramach działania «Modernizacja gospodarstw rolnych».
Okoliczność, że między małżonkami została ustanowiona rozłączność majątkowa, nie ma
znaczenia rozstrzygającego, jakkolwiek jest to istotna przesłanka dla przyjęcia odrębności
gospodarstw. Istotne są także okoliczności ustanowienia rozłączności, np. czy nastąpiło to
przed, czy po wejściu w życie przepisów dotyczących dokonywania płatności. Dalszymi
przesłankami mogą być usytuowanie gospodarstw w przestrzeni albo ich wyposażenie
w infrastrukturę. Szczególną uwagę należy poświęcić przypadkom, w których wskutek
traktowania gospodarstw rolnych jako odrębnych przysługujące płatności są wyższe niż
w razie traktowania gospodarstwa obojga małżonków jako jednej całości. W związku
z powyższym niezbędna wydaje się zmiana nie tylko kwestionowanego art. 12 ust. 4 ustawy
o systemie ewidencji, ale również przepisów określających wymagania co do treści wniosków
o wpis do ewidencji producentów i stosowanych formularzy”.
3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
Trybunał zasugerował wprowadzenie do przepisów rozwiązań kontrolnych, które
w sposób szczególny pozwalałyby sprawdzać czy małżonkowie nie dokonują pewnych
czynności związanych z gospodarstwami i działkami rolnymi „dla uzyskania nienależnych
lub wyższych płatności”. Jednak nie jest przesądzone czy i w jakim zakresie takie zmiany są
konieczne. Po pierwsze dlatego, że w systemie już istnieją pewne rozwiązania mające na celu
przeciwdziałanie takim praktykom, niezależnie od stanu cywilnego wnioskodawców. Po
drugie, jeśli już takie rozwiązania miałyby być wprowadzone, nie powinny ograniczać się do
małżonków (choć wykraczałoby to poza sam problem, którego dotyczy wyrok: wyrok
dotyczy bowiem dochowania zasady równości, a nie skuteczności kontroli wniosków). Zbyt
– 6 –
rozbudowane badanie intencji podziału gospodarstw rolnych, tego czy podzielone
gospodarstwa spełniają rzeczywiście samodzielne funkcje, czy podzielone grunty są
zaopatrzone w osobne urządzenia i maszyny, choć możliwe - mogłoby okazać się dla Agencji
bardziej kosztochłonne, niż ewentualne korzyści finansowe Unii polegające na odebraniu
(nieprzyznaniu) nienależnych świadczeń. Nie bez znaczenia jest również to, że obecnie
również nie-małżonkowie dokonują podziału gospodarstw, tworząc kilka spółek, którym
dzierżawią podzielone gospodarstwa, dzięki czemu mogą uzyskać wyższe płatności. Prawo
nie zabrania dokonywania tego rodzaju czynności.
Ponadto, co również zasugerował sam Trybunał, możliwość posiadania osobnych
numerów identyfikacyjnych przewidziano także dla małżonków, którzy pozostają we
wspólności majątkowej, w szczególności gdy ich gospodarstwa rolne nie są nią objęte.
Problem ten, ze względu na sposób zaskarżenia przepisu do TK, nie mógł być objęty
wyrokiem TK.
Pewnym minimum - ostatecznie zaproponowanym - a służącym wykonaniu wyroku jest
nowelizacja art. 12 ust. 4 ustawy w ten sposób, by nie było wątpliwości, że małżonkowie,
którzy prowadzą osobne gospodarstwa (niezależnie od ustroju majątkowego) mogą posiadać
osobne numery. Ponadto, na wniosek Ministra Rolnictwa, wprowadzono dodatkowy
mechanizm proceduralno-kontrolny (dotyczący zarówno małżonków, jak i innych
podmiotów) opisany niżej.
4. Konsultacje
Do tekstu przedstawionego do pierwszego czytania zgłoszono poniższe uwagi.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż projekt nie realizuje wszystkich
zaleceń TK. Chodzi o brak przepisów zapewniających, że małżonkowie ubiegający się
o osobny numer identyfikacyjny,
rzeczywiście prowadzą osobne gospodarstwa.
Zaproponował też przeredagowanie brzmienia ust. 4, co uwzględniono. Załączył też osobny
projekt, który jednak pewnym zakresie wykraczał poza wykonanie wyroku. Przyjęto
natomiast, po zmianach, propozycję Ministra polegającą na dodaniu w art. 11 ustępu 1a oraz
towarzyszącego mu w art. 17 ustępu 2. Pierwszy przepis przyznaje Agencji prawo żądania od
producentów (nie tylko małżonków) dokumentów potwierdzających prowadzenie
działalności rolniczej w odrębnym gospodarstwie, a drugi upoważnia ministra do określenia,
o jakie dokumenty chodzi.
– 7 –
Propozycje zbieżne z pierwotną propozycją Ministra zaproponował Prezes Agencji
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z kolei Minister Spraw Zagranicznych zwrócił
uwagę, że „z punktu widzenia prawa Unii posługiwanie się wyłącznie kryterium
własnościowym dla ustalenia odrębności gospodarstw rolnych, może okazać się nie
wystarczające”. Należy jednak podnieść, iż projekt nie zmienia już obecnie obowiązującej
reguły zawartej w ustawie, która abstrahuje od pojęcia własności, a posługuje się określeniem
„posiadanie”: samodzielne albo współposiadanie, które właśnie nawiązują do samodzielnych
i odrębnych od innych gospodarstw funkcji, jakie powinno spełniać gospodarstwo, którego
posiadacz lub współposiadacze ubiegają się o numer identyfikacyjny. Jak można wnosić
z całości pisma, Ministrowi, chodzi bardziej o kwestie kontrolne, o które zabiega też Minister
Rolnictwa.
Krajowa Rada Izb Rolniczych poparła projekt, natomiast Minister Finansów, Naczelny
Sąd Administracyjny, Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, Stowarzyszenie Naukowo-
Techniczne Inżynierów i Techników Rolnictwa poinformowali, że nie mają uwag do
projektu. Nie ustosunkowali się pisemnie do projektu: Minister Infrastruktury i Rozwoju,
Krajowa Rada Radców Prawnych, Związek Gmin Wiejskich RP, Unii Miasteczek Polskich,
Krajowy Związek Rolników Kółek i Organizacji Rolniczych, Federacja Związków
Pracodawców - Dzierżawców i Właścicieli Rolnych, Federacja Branżowych Związków
Producentów Rolnych, NSZZ Rolników Indywidualnych „Solidarność”.
5. Skutki projektowanej ustawy
Skutkiem ustawy będzie konieczność wypłacenia środków małżonkom, jeżeli każde
z nich prowadzi osobne gospodarstwa. Niekoniecznie musi to oznaczać, że przyrost
wypłaconych środków będzie równy sumie płatności, o które mogliby dotychczas starać się ci
małżonkowie, którym ustawa, ze względu na brak osobnego numeru identyfikacyjnego to
uniemożliwiała. Dotychczas bowiem mogli sztucznie łączyć gospodarstwa (przypisywać ich
prowadzenie jednemu z małżonków), by mogły być objęte numerem identyfikacyjnym
jednego z małżonków, albo też uciekać się do rozwodów. Ustawa obciąży też nieznacznie
producentów dodatkowym obowiązkiem dokumentacyjnym.
6. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej
Przedmiot projektu jest zgodny z prawem Unii Europejskiej.