Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych

– 3 –
poruszające się na wózkach inwalidzkich z uwagi na paraliż i bezwład całego ciała (…) lub
od pasa w dół (…). Zaś do grupy osób z umiarkowaną niepełnosprawnością zalicza się osoby
z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolne do pracy albo zdolne do pracy jedynie
w warunkach pracy chronionej lub wymagające czasowej albo częściowej pomocy innych
osób w celu pełnienia ról społecznych”.
„Należy więc założyć, że osoby dotknięte tak ciężkim uszczerbkiem na zdrowiu muszą
z reguły włożyć więcej wysiłku w wykonywanie pracy i szybciej się męczą niż osoby zdrowe
wykonujące taką samą pracę. (…) Ciężko poszkodowane niepełnosprawne osoby potrzebują
też więcej czasu wolnego na wykonywanie codziennych czynności życiowych i dbanie
o zdrowie”.
„Oceniając obecną regulację w świetle zasady sprawiedliwości, należy stwierdzić, że
podmioty nierówne - osoby pełnosprawne (i osoby z lekką niepełnosprawnością) oraz osoby
ze znaczną lub umiarkowaną niepełnosprawnością - zostały potraktowane pod względem
wymiaru czasu pracy, co do zasady, jednakowo. Nie można przy tym wskazać wartości
konstytucyjnych, które by takie naruszenie zasady sprawiedliwości uzasadniały i którym
należałoby dać pierwszeństwo przed ochroną zdrowia i egzystencji osób z poważną
niepełnosprawnością”.
TK, zwrócił również uwagę, że zakwestionowana regulacja nie zawiera przepisów
intertemporalnych, dotyczących zastosowania zmienionych przepisów do stosunków pracy
pracowników ze znaczną lub umiarkowaną niepełnosprawnością nawiązanych przed ich
wejściem w życie. W takiej sytuacji do zastanych stosunków prawnych o charakterze
trwałym stosuje się zazwyczaj zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej.
W konsekwencji, przynajmniej do części pracowników ze znaczną lub umiarkowaną
niepełnosprawnością, zatrudnionych przed wejściem w życie zaskarżonego przepisu, znalazł
on bezpośrednie zastosowanie od dnia jego wejścia w życie. (Do pozostałych, których same
umowy o pracę określały długość czasu pracy równą ustawowej normie sprzed zaskarżonej
nowelizacji, nowy, większy wymiar czasu pracy może zostać wprowadzony w dowolnym
momencie przez pracodawcę w drodze wypowiedzenia warunków pracy lub płacy). Wielu
z nich długo, nawet wiele lat, było zatrudnionych z zastosowaniem skróconych norm czasu
pracy, które obowiązywały od początku lat osiemdziesiątych wobec osób dotkniętych ciężką
niepełnosprawnością. Skrócony czas pracy wraz z zakazem obniżenia z tego tytułu
wynagrodzenia pozwalał im na osiąganie dochodów na utrzymanie, bez nadmiernego
– 4 –
eksploatowania organizmu dotkniętego poważnym uszczerbkiem. Zdaniem Trybunału, mieli
oni prawo oczekiwać, że te utrwalone rozwiązania, korzystne dla nich i dla pracodawców,
którym mniejszy zysk z zatrudniania niepełnosprawnych rekompensowało dofinansowanie
z PFRON, zostaną utrzymane.
„Odstąpienie od obowiązujących od kilkudziesięciu lat reguł nastąpiło (…) bez
mocnego uzasadnienia w postaci zmiany okoliczności obiektywnych i nie znajduje podstawy
w wartościach konstytucyjnych, które wymagałaby silniejszej ochrony niż wspieranie
niepełnosprawnych. Dlatego Trybunał uznał, że zaskarżony przepis wydłużający czas pracy
osoby niepełnosprawnej zaliczonej do znacznego lub umiarkowanego stopnia
niepełnosprawności, narusza także zasadę lojalności państwa wobec obywateli oraz zasadę
bezpieczeństwa prawnego”.
W końcu, TK ocenił też fakt, iż zarówno kwestionowany przepis, jak i żaden inny
przepis ustawy o rehabilitacji zawodowej nie określa, ani wprost, ani przez odesłanie do
innego aktu prawnego, trybu postępowania w sprawie wydania zaświadczenia lekarskiego
o celowości zastosowania skróconej normy czasu pracy czy trybu odwoławczego w tej
sprawie. TK przyjął, iż zaświadczenie, o którym mowa w przepisie, jest rodzajem orzeczenia
lekarskiego. Nie można jednak stosować do niego procedur odwoławczych od orzeczeń
lekarskich przewidzianych przez niektóre inne ustawy, ponieważ badanie przeprowadzane
w trybie art. 15 ust. 2 ustawy, ani nie jest profilaktycznym badaniem pracowniczym, o którym
mowa w Kodeksie pracy, ani nie jest świadczeniem zdrowotnym, o którym mowa w ustawie
z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odwołań od tych zaświadczeń nie
przyjmuje też Rzecznik Praw Pacjenta w trybie ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach
pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.
W świetle powyższego TK stwierdził, że zaskarżony przepis ani inne obowiązujące
przepisy prawa nie regulują trybu postępowania ani trybu odwoławczego w sprawie
zaświadczeń o celowości stosowania wobec pracownika z umiarkowaną lub znaczną
niepełnosprawnością skróconej normy czasu pracy, co rodzi wątpliwości co do stosowania
tego przepisu, czyniąc przyznane pracownikowi prawo bardzo trudnym, jeżeli nie
niemożliwym, do wyegzekwowania. Tym samym TK uznał art. 15 ust. 2 ustawy za
niezgodny z art. 2 Konstytucji, w części dotyczącej zasady poprawnej legislacji.
2.4. TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu o 12
miesięcy, czyli do 9 lipca 2014 r.
– 5 –
3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
Obecnie przepisy przewidują, że czas pracy osoby niepełnosprawnej nie może
przekraczać 8 godzin na dobę i 40 godzin tygodniowo, przy czym czas pracy osoby
niepełnosprawnej zaliczonej do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności
nie może przekraczać 7 godzin na dobę i 35 godzin tygodniowo, jeżeli lekarz wyda
w odniesieniu do tej osoby zaświadczenie o celowości stosowania skróconej normy czasu
pracy. Proponowany przepis przewiduje, że czas pracy osoby niepełnosprawnej zaliczonej do
znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie będzie mógł przekraczać
7 godzin na dobę i 35 godzin tygodniowo. Osoba niepełnosprawna lub pracodawca będą
jednak mogli zwrócić się do lekarza o zgodę na pracę w wydłużonym wymiarze czasu pracy.
Będzie też możliwość, dotychczas nieistniejąca, odwołania się od orzeczenia lekarskiego.
4. Konsultacje
4.1. Do skierowanej do pierwszego czytania wersji projektu poszczególne podmioty
zajęły następujące stanowiska.
Minister Pracy i Polityki Społecznej zanegował potrzebę zmiany art. 16. Uznał, że
w przeciwieństwie do zmiany art. 15, zmiana art. 16 wykracza poza zakres wynikający
z orzeczenia TK. Minister neguje tym samym potrzebę uregulowania procedury odwołania od
zaświadczenia (zgody) lekarza, twierdząc, że nie ma o tym mowy w orzeczeniu TK. Należy
podkreślić, że TK wspomina o tym wyraźnie: „W kontekście zasady poprawnej legislacji
pozostaje jednak do rozpatrzenia jeszcze jeden zarzut (…), że zaskarżony przepis,
uzależniając zastosowanie skróconego czasu pracy do pracownika ze znaczną lub
umiarkowaną niepełnosprawnością od uzyskania odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego,
nie uregulował w żaden sposób trybu jego wydania, badań, które powinien w tym celu
przeprowadzić lekarz, ani trybu odwoławczego.
Rzeczywiście, zarówno będący przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego przepis,
jak i żaden inny przepis ustawy o rehabilitacji zawodowej nie określa, ani wprost, ani przez
odesłanie do innego aktu prawnego, trybu postępowania w sprawie wydania zaświadczenia
lekarskiego o celowości zastosowania skróconej normy czasu pracy czy trybu
odwoławczego w tej sprawie”.
Poszukując zaś, pożądanej przez Trybunał - jak wynika z jego wypowiedzi - procedury
odwoławczej w innych ustawach, stwierdza: „Wreszcie należy zwrócić uwagę, że prawo
– 6 –
sprzeciwu, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, przysługuje
pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, a pacjentem, według art. 3 ust. 1 pkt 4
tej ustawy, jest osoba zwracająca się o udzielenie świadczeń zdrowotnych lub korzystająca ze
świadczeń zdrowotnych. Jeżeli badanie przeprowadzone w celu ustalenia celowości
stosowania skróconej normy czasu pracy nie kwalifikuje się jako świadczenie zdrowotne, to
ubiegający się o zaświadczenie w tej sprawie niepełnosprawny pracownik nie jest
legitymowany do wniesienia sprzeciwu. Taką interpretację art. 31 ustawy o prawach pacjenta
przyjmuje Rzecznik Praw Pacjenta, który w piśmie skierowanym do Trybunału
Konstytucyjnego potwierdził, że odmawia kontrolowania tego rodzaju zaświadczeń w trybie
art. 31 ustawy o prawach pacjenta. Poza tym art. 31 o prawach pacjenta z pewnością nie
może być podstawą zakwestionowania zaświadczenia przez pracodawcę, który też może
mieć w tym interes prawny.
W świetle powyższego Trybunał stwierdził, że zaskarżony przepis ani inne
obowiązujące przepisy prawa nie regulują trybu postępowania ani trybu odwoławczego w
sprawie zaświadczeń o celowości stosowania wobec pracownika z umiarkowaną lub znaczną
niepełnosprawnością skróconej normy czasu pracy, co rodzi wątpliwości co do stosowania
tego przepisu, czyniąc przyznane pracownikowi prawo bardzo trudnym, jeżeli nie
niemożliwym, do wyegzekwowania. Tym samym Trybunał Konstytucyjny uznał art. 15
ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej za niezgodny z art. 2 Konstytucji, w części
dotyczącej zasady poprawnej legislacji”.
Nie ulega zatem wątpliwości, że procedura odwoławcza powinna być uregulowana,
mało tego, zarówno prawo do wystąpienia do lekarza o zaświadczenie (zgodę) na zmianę
czasu pracy, jak i do odwołania od tej decyzji lekarza powinien mieć zarówno pracownik, jak
i pracodawca. Fakt, iż TK w samej sentencji nie zakwestionował art. 16 jest kwestią wtórną.
Dotychczas procedura odwoławcza w ogóle nie jest uregulowana, nawet w art. 16, stąd
trudno by w postępowaniu przed TK art. 16 był kwestionowany. Zaproponowana w projekcie
skierowanym do pierwszego czytania nowelizacja obejmuje zmianę również art. 16,
ponieważ z punktu widzenia legislacyjnego akurat ten artykuł nadaje się do umieszczenia
w nim tych kwestii. Można byłoby to zrobić i w innym przepisie, ale jest tu zupełnie wtórna
kwestia.
Minister Finansów stwierdził, że „projektowane przepisy art. 16 mogą (…) rodzić
wątpliwości prawne w zakresie ich zgodności z (…) art. 2 (…) i art. 69 (…) Konstytucji”.
– 7 –
Uwaga ta również wynika z nieuwzględnienia uzasadnienia do wyroku TK. W duchu
podobnym do rządowego, wypowiedział się Główny Inspektor Pracy.
Projekt poparły: Polski Związek Emerytów, Rencistów i Inwalidów, Polska Organizacja
Pracodawców Osób Niepełnosprawnych (dostrzegając jednak koszty, jakie spowoduje ona po
stronie pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne, ale wyraźnie popierając
przyznanie pracodawcy uprawnień w procedurze), Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej
(zgłaszając tylko uwagę, iż w nowelizowanym art. 16 ust. 1 pkt 2 mowa jest o „zgodzie”, a w
proponowanym ust. 1a o „zaświadczeniu”; ta uwaga jednak również nie dotyczy projektu
ponieważ już dotychczas ustawa posługuje się dwoma określeniami: zob. art. 15 ust. 2 i art.
16 ust. 1 pkt 2).
Związek Województw RP załączył pisma sporządzone w pięciu urzędach
marszałkowskich, w których pozytywnie zaopiniowano projekt, zwracając niekiedy uwagę,
że koszty procedury odwoławczej poniosą samorządy województw.
Nie zgłosili uwag: Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny, Zakład Ubezpieczeń
Społecznych, Krajowa Rada Radców Prawnych.
Nie ustosunkowały się pisemnie do projektu: NSZZ „Solidarność” (obecny w trakcie
pierwszego czytania przedstawiciel skrytykował przyznanie uprawnień pracodawcy
w procedurze występowania o wydłużenie czasu pracy), Ogólnopolskie Porozumienie
Związków Zawodowych, Business Centre Club, Konfederacja Lewiatan, Związek Rzemiosła
Polskiego, Krajowa Izba Gospodarczo-Rehabilitacyjna, Polskie Forum Osób
Niepełnosprawnych, Naczelna Rada Lekarska, Naczelna Rada Adwokacka.
4.2. Z inspiracji przedstawiciela Ministra Pracy, w trakcie pierwszego czytania
zgłoszono ostatecznie przyjętą poprawkę, która odebrała pracodawcy możliwość
występowania do lekarza o zgodę na wydłużenie pracownikowi czasu pracy.
5. Skutki projektowanej ustawy
Dotychczas przepis przewidywał, że skrócony czas pracy dotyczy osób
niepełnosprawnych, w odniesieniu do których lekarz wydał „zaświadczenie o celowości
stosowania skróconej normy czasu pracy”. Po wejściu w życie proponowanej ustawy
skrócony czas pracy nie będzie stosowany, gdy na wniosek osoby niepełnosprawnej, lekarz
„wyrazi na to zgodę” (art. 16). Przyjmując, że zgoda ta będzie rozumiana, jako stwierdzenie