Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o partiach politycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych

gospodarcza. Dopuszczalną granicę, czy też skalę tej działalności wyznacza art.
27 ustawy o partiach politycznych – drobne usługi z wykorzystaniem sprzętu
biurowego.
Precyzyjne wskazanie dopuszczanego zakresu prowadzenia przez partie
polityczne działalności tożsamej z działalnością gospodarczą może budzić
trudności, z punktu widzenia analizowanej problematyki istotne jest ustalenie
samej możliwości prowadzenia takiej działalności.
Odnosząc się do przewidzianego w projekcie przekazywania na rzecz partii
politycznych podatku należy wskazać, że uprawnienia takie przysługiwać mają,
zgodnie z art. 1 pkt 3, art. 2 i art. 3 projektu, podatnikom podatku
dochodowego od osób fizycznych. Przekazanie to ma odbywać się poprzez
wskazanie przez podatnika w zeznaniu podatkowym lub jego korekcie,
przekazywanej kwoty, nie większej niż 1% podatku należnego wynikającego z
zeznania podatkowego na rzecz partii wpisanej do ewidencji partii
politycznych. Szczegółowy tryb przekazania kwoty podatku oraz sposób jej
obliczania określają art. 2 i 3 projektu. Kwoty te będą mogły zostać
wykorzystane wyłącznie na cele statutowe lub charytatywne (art. 1 pkt. 3
projektu).
Powyższe oznacza, że dopuszczalne będzie finansowanie z 1% podatku
działalności partii politycznych, które równocześnie prowadzą działalność
tożsamą z działalnością gospodarczą. Za pieniądze pochodzące od podatników
partia może zakupić sprzęt biurowy, który równocześnie będzie służył do
wytwarzania materiałów statutowych (kopiowanie statutu partii) jak i do
działalności tożsamej z działalnością gospodarczą (odpłatne drobne usługi na
rzecz osób trzecich z wykorzystaniem posiadanego sprzętu biurowego).
Taki stan regulacji należy odnieść do wymogów wynikających z przepisów
prawa UE dotyczących pomocy państwa.
III.2. Pojęcie pomocy państwa nie zostało ustalone normatywnie w
przepisach prawa UE. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że jest to każde
świadczenie na rzecz przedsiębiorstwa, pochodzące od państwa lub z
państwowych źródeł, które przynosi temu przedsiębiorstwu korzyść, jakiej
przedsiębiorstwo to nie uzyskałoby w ramach normalnej działalności
gospodarczej. Przepisy prawa UE o podstawowym znaczeniu w tej dziedzinie
zawarto w art. 107 TfUE. Artykuł ten zakazuje państwom członkowskim
udzielania przedsiębiorcom pomocy, która narusza lub grozi naruszeniem
konkurencji na rynku wewnętrznym (ust. 1) oraz ustanawia kategorie pomocy
publicznej, której udzielenie jest dopuszczalne ex lege (ust. 2) lub za zgodą
Komisji (ust. 3).
Dalszą charakterystykę art. 107 TfUE należy poprzedzić wyjaśnieniem, że
na gruncie unijnego prawa konkurencji, do którego zaliczany jest analizowany
przepis, użyte w nim pojęcie „przedsiębiorstwo” jest rozumiane szeroko. Za
przedsiębiorstwo uznawana jest bowiem każda jednostka zaangażowana w
działalność gospodarczą, niezależnie od jej statusu prawnego i sposobu
finansowania. Działalność gospodarcza oznacza natomiast każdą działalność
polegającą na oferowaniu na rynku towarów lub usług, przy czym przeważający
nie jest zarobkowy charakter tej działalności, lecz działanie na rynku, na
którym oferowane są towary i usługi pozostające w rzeczywistej lub w
potencjalnej konkurencji. W tym świetle należy uznać, że partie polityczne są
przedsiębiorstwami w rozumieniu unijnego prawa konkurencji i znajdują się w
podmiotowym zakresie zastosowania art. 107 TfUE. Nie wpływa na to
ustalenie fakt, że działalność gospodarcza (w rozumieniu prawa UE)
prowadzona przez te organizacje ma charakter ograniczony, przeważający jest
bowiem sam fakt konkurowania na rynku.
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TfUE, z zastrzeżeniem innych postanowień
przewidzianych w TfUE, wszelka pomoc przyznawana przez państwo
członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie,
która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym
przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów jest niezgodna ze
wspólnym rynkiem, w zakresie w jakim wpływa na wymianę handlową.
Trybunał Sprawiedliwości UE przyjmuje, że wsparcie udzielone przez państwo
członkowskie przedsiębiorcy jest niezgodne ze wspólnym rynkiem, jeżeli
zostały spełnione cztery warunki: 1) zostało ono udzielone przez państwo lub
przy użyciu jego zasobów, 2) stanowi dla przedsiębiorstwa korzyść, 3) ma
charakter selektywny i 4) grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz
wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Warunki te
muszą być spełnione kumulatywnie.
Odnośnie do pierwszego warunku przyjmuje się, że pomoc jest
przyznawana przez państwo członkowskie, gdy pochodzi z jego zasobów
bezpośrednio lub pośrednio, a udzielenie pomocy jest przypisywane temu
państwu. Przez korzyść, o której stanowi drugi warunek, rozumie się
uprzywilejowanie o charakterze gospodarczym, które może przybierać różne
formy (np. dotacji, zwolnienia ze świadczeń, gwarancji kredytowej,
nieodpłatnego przeniesienia gruntu). Kolejny warunek, selektywność
(szczególność), jest wypełniony wówczas, jeżeli pomoc ma taki charakter, że
sprzyja określonym podmiotom gospodarczym lub sektorom gospodarki.
Pomoc jest selektywna, gdy polityka rządowa przyznająca korzyści
przedsiębiorstwom albo produkcji towarów i usług zawiera pewien element
różnicowania zależny np. od wielkości przedsiębiorstwa, struktury siły
roboczej, charakteru działalności gospodarczej, formy prawnej, czy położenia
geograficznego. Odnosząc się do czwartego warunku można wskazać, że pomoc
państwa wpływa na wymianę handlową, gdy wzmacnia pozycję danego
przedsiębiorstwa w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami konkurującymi na
wspólnym rynku. Przyznanie pomocy musi ponadto zakłócać konkurencję na
rynku lub grozić takim zakłóceniem. Nie grozi zakłóceniem konkurencji pomoc
bagatelna (pomoc de minimis), tj. pomoc, której wysokość nie przekracza
kwoty 200 tys. euro w ciągu trzech lat i wypełnia inne przesłanki ustalone w
rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w
sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. L
379 z 28.12.2006, str. 5).
III.3. Dla oceny zgodności projektu z zasadami przyznawania pomocy
publicznej określonymi w prawie UE zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy
kwotę 1% podatku można uznać za środki pochodzące od państwa.
III.3.1. Możliwy jest pogląd, że środki pochodzące z 1% podatku nie
stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TfUE, gdyż nie
pochodzą z zasobów państwa, a zatem nie został spełniony pierwszy warunek
decydujący o uznaniu pomocy za niezgodną z rynkiem wewnętrznym. Można
przyjąć, że omawiane kwoty podatku pochodzą od podatników, którzy
podejmują decyzje o przekazaniu ich na rzecz partii politycznych. Takie środki
finansowe stanowią element obowiązkowego systemu podatkowego
skonstruowanego przez państwo, a mechanizm ich poboru i dystrybucji
powoduje, że najpierw wpływają one do państwa, a następnie zostają
przekazane partiom politycznym.
Za taką konkluzją może przemawiać rozstrzygnięcie Trybunału
Sprawiedliwości w sprawie Pearle. O tym, że omawiane środki nie stanowią
pomocy państwa świadczyłby fakt, że państwo nie może w pełnym zakresie
dysponować nimi, ani też zatwierdzić przyznania wsparcia konkretnemu
podmiotowi.
III.3.2. Możliwy jest również pogląd przeciwny, zgodnie z którym środki
przekazywane partiom politycznym w sposób przewidziany w projekcie
pochodzą od państwa.
Niewątpliwe jest, że inicjatywa przekazania środków z 1% podatku
pochodzi od podatników, którzy wskazują w tym celu partie polityczną, na
rzecz której naczelnicy urzędów skarbowych odprowadzają kwoty podatku. W
konstrukcji tej nie można jednak pomijać roli państwa, bowiem to ono zezwala
podatnikom na podjęcie tego rodzaju decyzji, i to kosztem własnych środków
finansowych, gdyż 1% podatku, zamiast trafić do budżetu krajowego,
przekazywany jest partiom politycznym. Konstatacji takiej nie zmieniają tezy
zawarte w wyroku w sprawie Pearle, który musi być odczytywany w świetle
stanu faktycznego, na którego gruncie zapadł. Otóż, w sprawie tej Trybunał
analizował, czy pomocą państwa są składki pobierane przez holenderską
korporację optyków (HBA) od członków tej organizacji i przeznaczane na
finansowanie kampanii reklamowej promującej działalność tego sektora.
Zgodnie z przepisami holenderskimi, HBA jest korporacją zawodową prawa
publicznego prowadzącą działalność na podstawie ustawy o korporacjach
zawodowych (WBO). Przepisy tej ustawy określają cele, skład, metody pracy,
system nadzoru oraz sposób finansowania korporacji zawodowych, przewidując
możliwość nałożenia przez organy korporacji na jej członków obowiązku
uiszczania składek pokrywających koszty działalności korporacji. W
holenderskim porządku prawnym przynależność do korporacji zawodowych jest
obowiązkowa. Na gruncie takiego stanu prawnego Paerle i inne spółki
działające w branży optycznej, nie chcąc w dalszym ciągu uiszczać składek
nakładanych na nie przez HBA w celu finansowania kampanii reklamowych i
odzyskać składki już uiszczone, domagały się stwierdzenia, że stanowią one
niedozwoloną pomoc państwa. Rzecznik generalny Colomer ani Trybunał
poglądu spółek nie podzielił. Oceniając, czy składki uiszczane przez członków
korporacji na finansowanie kampanii reklamowej stanowią pomoc pochodzącą
od państwa, rzecznik generalny Colomer wskazał decydujące w tym względzie
przesłanki. Uznał, że pomoc ma taki charakter jeżeli, po pierwsze, środki
finansowe związane są z państwem, z jego jednostką lub z podmiotem
wykonującym prerogatywy charakterystyczne dla państwa oraz, po drugie,
jeżeli istnieje możliwość przypisania tych środków państwu lub określonemu
podmiotowi publicznemu w oparciu o posiadane przez nie wystarczające prawo
do dysponowania tymi środkami. W rezultacie rzecznik generalny Colomer
uznał, że HBA prowadząc kampanie reklamową nie działała jako państwo
(emanacja państwa), lecz jako promotor interesów swoich członków, a środki
finansujące te kampanie nie miały charakteru publicznego i pochodziły ze
składek prywatnych przedsiębiorców (pkt 67-73 opinii). Podobne rozumowanie
przyjął Trybunał wskazując, że pomimo, iż HBA jest podmiotem publicznym,
prowadzona przez nią kampania reklamowa prowadzona była z inicjatywy
prywatnych przedsiębiorstw i na ich rzecz, nie można zatem uznać, że stanowi
część polityki władz holenderskich. Trybunał odnotował również, że omawiana
kampania była w całości finansowana ze składek przedsiębiorstw, nie stanowiła
zatem obciążenia dla państwa, ani jego podmiotów (pkt 36-37 wyroku).
Rozumowanie rzecznika generalnego i Trybunału jest de facto zbieżne z
prezentowanym poglądem przyjmującym, że 1% podatku można uznać za
pomoc przypisywaną państwu. Wykazać to można wskazując, że pomoc ta
wypełnia przesłanki sformułowane przez rzecznika generalnego Colomera.
Pierwsza przesłanka, dotycząca powiązania środków finansowych z państwem,
jest spełniona w ten sposób, że 1% podatku stanowi należność państwa
odprowadzaną przez podatników do budżetu krajowego. Druga przesłanka,
związana z przypisaniem środków finansowych państwu w oparciu o prawo do
dysponowania nimi, jest spełniona w taki sposób, że to państwo, w ramach
przysługującego mu władztwa podatkowego, rezygnuje z poboru 1% podatku
oraz umożliwia podatnikom przekazanie tych kwot na rzecz określonych partii
politycznych. Samo wskazanie przez podatników partii politycznych na rzecz
których przekazują kwoty podatku ma charakter wtórny i wykonawczy wobec
decyzji państwa ustanawiającej tego rodzaju możliwość.
Prowadzi to do konkluzji, że 1% podatku przekazywany przez podatników
na partie polityczne może zostać uznany za pomoc przypisywaną państwu,
zatem pierwszy warunek ustanowiony w art. 107 ust. 1 TfUE jest spełniony.
Analiza pozostałych warunków ustalonych w art. 107 ust. 1 TfUE
prowadzi do wniosku, że nie można wykluczyć, że omawiany 1% podatku
wypełnia je. Przekazywane kwoty stanowią dla partii politycznych korzyść
(warunek 2), która ma charakter selektywny (warunek 3). Ponadto, projekt nie
ustanawia ograniczeń w wysokości przekazywanych kwot umożliwiających
uznanie pomocy za bagatelną (de minimis), co eliminowałoby ryzyko, że
pomoc ta może grozić zakłóceniem konkurencji lub wpływać na wymianę
handlową (warunek 4). Należy bowiem zauważyć, że możliwości takiej nie
wyklucza a priori niewielki stopień natężenia pomocy państwa lub nieznaczny
rozmiar przedsiębiorstwa będącego jej beneficjentem.
W świetle powyższego uzasadnione wydaje się przyjęcie, że
przekazywanie 1% podatku na rzecz partii politycznych mogłoby być uznane
przez Komisję za pomoc państwa niezgodną ze wspólnym rynkiem. Negatywne
skutki wynikające z takiej konstatacji, w postaci konieczności prowadzenia
postępowań krajowych zmierzających do odzyskania pomocy udzielonej
bezprawnie, można wyeliminować notyfikując Komisji pomoc państwa w
trybie art. 108 ust. 3 TfUE.
W polskim porządku prawnym zgodność pomocy udzielanej przez
państwo ze wspólnym rynkiem ocenia Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów w trybie ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w
sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. 2007, Nr 59, poz. 404, ze
zm.). Opinii podlegają m.in. projekty aktów normatywnych, zwane
programami pomocowymi, na podstawie których przedsiębiorcom przyznawana
jest pomoc indywidualna, określona w ustawie w sposób ogólny i abstrakcyjny.
Procedura uregulowana w ustawie poprzedza notyfikację dokonywaną Komisji
na podstawie TfUE.
IV.
Konkluzje
Projekt ustawy o zmianie ustawy o partiach politycznych oraz ustawy o
podatku dochodowym od osób fizycznych zawiera przepisy, które mogą być
uznane za niedozwolona pomoc państwa.
Marszałek Sejmu powinien zwrócić się, w trybie art. 16a ustawy o
postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, o opinię do Prezesa
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Szef Kancelarii Sejmu