Poselski projekt ustawy o zachowaniu przez Skarb Państwa większościowego pakietu akcji Grupy Lotos S.A. oraz o zmianie ustawy o zasadach wykonywania uprawnień Skarbu Państwa

5
sprywatyzowanym przedsiębiorstwem. Kontrola taka w istocie dotyczy wyłącznie
akcjonariuszy mogących wywierać wpływ na treść tych decyzji i z tego względu
przedmiotowy mechanizm podlega ocenie tylko w świetle przepisów dotyczących
swobody przedsiębiorczości. Nawet zakładając, że uregulowanie takie ma negatywne
skutki dla swobody przepływu kapitału, są one nieuniknioną konsekwencją
ewentualnego ograniczenia swobody przedsiębiorczości i nie uzasadniają odrębnej
oceny pod kątem art. 65 TfUE1. Natomiast przepisy krajowe, które znajdują
zastosowanie do udziałów objętych jedynie w celu lokaty kapitału, bez zamiaru
uczestniczenia w zarządzaniu przedsiębiorstwem lub sprawowania nad nim kontroli,
należy analizować wyłącznie w świetle swobody przepływu kapitału2.
Rozgraniczenie obu swobód nie zawsze jest jednak możliwe. Orzecznictwo
Trybunału nie wyklucza wtedy oceniania danej sytuacji faktycznej jednocześnie w
świetle przepisów dotyczących swobody przedsiębiorczości i swobody przepływu
kapitału: uregulowania krajowe, które znajdują zastosowanie nie tylko do udziałów
pozwalających wywierać określony wpływ na decyzje spółki i determinować jej
działalność, lecz które stosują się niezależnie od wielkości udziału w kapitale spółki,
mogą podlegać zarówno art. 49 TfUE, jak i art. 63 TfUE3.
3.2
Art. 345 TfUE (zasada neutralności)
Zgodnie z art. 345 TfUE, Traktaty nie przesądzają w niczym zasad prawa własności
w państwach członkowskich. Interpretując powołany przepis pod kątem problematyki
stanowiącej przedmiot niniejszej opinii trzeba podkreślić, że pozostawia on w gestii
państw członkowskich m. in. decyzje dotyczące własności przedsiębiorstw. Taka
interpretacja znajduje potwierdzenie przede wszystkim w komunikatach Komisji
Europejskiej4, a także w wykładni historycznej i porównawczej5. W oparciu o art. 345
TfUE należy więc stwierdzić, że podjęcie zasadniczej decyzji w przedmiocie
prywatyzacji (czy w ogóle prywatyzować, ewentualnie – w jakim zakresie) leży w

1 Ibid., pkt 30.
2 Wyrok Trybunału z dnia 19 lipca 2012 r., C-31/11 - Marianne Scheunemann przeciwko Finanzamt Bremerhaven,
dotychczas nieopublikowany, pkt 23.
3 Wyrok Trybunału z dnia 8 listopada 2012 r., C-244/11 - Komisja Europejska przeciwko Republice Greckiej, pkt 22.
4 W komunikacie poświęconym niektórym prawnym aspektom inwestycji wewnątrzwspólnotowych Komisja podkreśla,
że decyzja o „przesunięciu przedsiębiorstwa z sektora publicznego do prywatnego stanowi wybór z zakresu polityki
gospodarczej, który, jako taki, pozostaje w sferze wyłącznych kompetencji państw członkowskich, co wynika z
zasady neutralności Traktatu wobec systemu własności, ustanowionej w art. 222” [TWE, obecnie art. 345 TfUE]
(Communication of the Commission on certain legal aspects concerning intra-EU investment, Dz. Urz. UE C 220 z
19.07.1997 s. 15 - 18, przypis 1).

Również w komunikacie dotyczącym usług w interesie ogólnym Komisja dała wyraz przekonaniu, że zasada
neutralności określona w ówczesnym art. 222 TWE dotyczy m.in. statusu własnościowego przedsiębiorstw
(Services of general interest in Europe, Dz. Urz. UE C 281 z 26.9.1996 r. s. 3, pkt 16).
5 Analogiczny przepis w Traktacie ustanawiającym EWWiS (art. 83) wyraźnie stwierdzał, że ustanowienie Wspólnoty
w żaden sposób nie przesądza reżimu własności przedsiębiorstw bez uszczerbku dla przepisów tego Traktatu.
Również robocza wersja TEWG była bardziej precyzyjna i stanowiła, że Traktat w niczym nie przesądza zasad
własności środków produkcji we Wspólnocie. Ostatecznie odniesienie do środków produkcji zostało usunięte.
Modyfikacji tej nie należy jednak poczytywać za zmianę intencji twórców projektu Traktatu. Wiązała sie ona raczej
ze znacznie szerszym zakresem regulacji TEWG (tj. nie ograniczonym do przedsiębiorstw) (zob. szerzej M.
Mataczyński, Swoboda przepływu kapitału a złota akcja Skarbu Państwa, Warszawa-Kraków 2007, s. 66–67;
Opinia rzecznika generalnego z dnia 3 lipca 2001 r., C-367/98, C-483/99 i C-503/99 - Komisja przeciwko Republice
Portugalskiej, Republice Francuskiej i Królestwu Belgii, pkt 49 i dalsze).
6
kompetencji państw członkowskich i postanowienia Traktatów nie ograniczają ich
kompetencji pod tym względem. Inaczej mówiąc, Traktaty nie nakładają na państwa
członkowskie obowiązku prywatyzacji. Tym bardziej należy wykluczyć, aby prawo
unijne mogło ingerować w wewnętrzne przepisy kompetencyjne państwa
członkowskiego, przesądzając, który organ państwa miałby dokonywać wyboru w
sprawie prywatyzacji przedsiębiorstwa.
Zasada neutralności wymaga też, aby podstawowe swobody unijne przysługiwały
przedsiębiorstwom prywatnym i państwowym. Również nabycie akcji przez
przedsiębiorstwo państwowe podlega więc ochronie na mocy Traktatu1.
3.3
Zasada neutralności a swoboda przedsiębiorczości
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Trybunału, art. 345 TfUE nie skutkuje
wyłączeniem obowiązujących w państwach członkowskich zasad prawa własności
spod podstawowych zasad Traktatu2. Jakkolwiek więc przepis ten nie podważa prawa
państw członkowskich do ustanawiania uregulowań w dziedzinie prywatyzacji, to
muszą one być zgodne z podstawowymi zasadami traktatu, do których należą
swobody przedsiębiorczości i przepływu kapitału3. Powyższe orzecznictwo odnosi
się jednak do sytuacji innych niż ta, której dotyczy opiniowany projekt ustawy.
Zważywszy bowiem na treść art. 345 TfUE należy przyjąć, że przepisy gwarantujące
podstawowe swobody unijne nie mogą przesądzać o tym, czy państwo powinno
prywatyzować przedsiębiorstwa, czy nie. Znajdują one zastosowanie dopiero w
sytuacji, w której państwo podjęło decyzję o prywatyzacji, i w zakresie, w jakim
prywatyzacja ma zostać przeprowadzona. Dopiero na tym etapie i w tym zakresie
można poddać zachowanie państwa ocenie pod kątem zgodności z wymienionymi
swobodami. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału:
„jeżeli państwo postanowi przekształcić przedsiębiorstwa publiczne w spółki
akcyjne, których akcje są notowane na giełdzie i stanowią co do zasady przedmiot
swobodnego obrotu na rynku, umożliwiając w ten sposób uzyskanie w spółkach
istotnego udziału przez podmioty prywatne, […] nie można dopuścić, by państwo
członkowskie mogło, powołując się na art. 295 WE [obecnie: 345 TfUE], usunąć
takie transakcje poza sferę gwarantowanych przez Traktat podstawowych swobód i
poddać je [transakcje] wymogowi uzyskania pozwolenia. Powodowałoby to bowiem
nieuzasadnioną lukę w systemie ochrony podstawowych swobód”4. Możliwość
powoływania się przez państwo członkowskie na art. 345 TfUE podlega więc
ograniczeniom dopiero wtedy, kiedy postanowiono o prywatyzacji przedsiębiorstwa
(i w takim zakresie, w jakim państwo zamierza przeprowadzić –lub już
przeprowadziło – prywatyzację). Patrząc na problem pod nieco innym kątem można

1 Opinia rzecznika generalnego z dnia 3 marca 2005 r., C-174/04 - Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice
Włoskiej, Zb. Orz. 2005 I-04933, pkt 24; wyrok Trybunału z dnia 2 czerwca 2005 r., C-174/04 - Komisja Wspólnot
Europejskich przeciwko Republice Włoskiej, Zb. Orz. 2005 I-04933, pkt 32 (dot. swobodnego przepływu kapitału).
2 Wyrok Trybunału z dnia 8 listopada 2012 r., C-244/11 - Komisja Europejska przeciwko Republice Greckiej, 2012
dotychczas nieopublikowany, pkt 16.
3 Ibid., pkt 17.
4 Wyrok Trybunału z dnia 8 listopada 2012 r., C-244/11 - Komisja Europejska przeciwko Republice Greckiej,
dotychczas nieopublikowany, pkt 18.
7
stwierdzić, że chociaż państwo rzeczywiście nie powinno powoływać się na art. 345
TfUE w celu uchylenia się od ciążących na nim z mocy prawa UE obowiązków
(takich jak realizacja podstawowych swobód), to przecież prawo unijne nie nakłada
na państwo obowiązku prywatyzacji. Nie można więc oceniać odwołania się przez
państwo do art. 345 TfUE jako unikania realizacji rzekomego obowiązku
wynikającego z prawa UE, skoro obowiązek taki nie istnieje.
Powyższe stanowisko nie koliduje z orzecznictwem Trybunału dotyczącym tzw.
złotych akcji. Stwierdzone przez Trybunał naruszenia prawa dotyczyły bowiem
przepisów krajowych o innych cechach, niż proponowane w projektowanej ustawie.
Wśród elementów przesądzających o naruszeniu prawa Trybunał wskazywał bowiem
okoliczność, że w sprywatyzowanych przedsiębiorstwach zostały przyznane państwu
szczególne uprawnienia w stopniu nieuzasadnionym wielkością udziału posiadanego
w tej spółce, co mogło zniechęcić podmioty gospodarcze z innych państw
członkowskich do dokonywania w niej inwestycji bezpośrednich, ponieważ nie
mogłyby one współuczestniczyć w zarządzaniu spółką i w sprawowaniu nad nią
kontroli proporcjonalnie do wartości ich udziału1.
Również orzecznictwo dotyczące ograniczeń w nabywaniu akcji nie przeczy
powyższemu wnioskowi. Stwierdzone tam naruszenia dotyczyły utrudnień
istniejących w związku z nabywaniem (lub wykonywaniu uprawnień z) akcji już
znajdujących się w obrocie rynkowym, lub akcji tych spółek, które zostały
przeznaczone do prywatyzacji2. W takich przypadkach przewidziane przez prawo
krajowe limity udziałów muszą być uzasadnione w sposób dopuszczalny przez prawo
UE, a decyzje dotyczące sprzedaży akcji przez państwo lub wyrażające zgodę na
przekroczenie przez nabywcę ustalonego przez prawo krajowe udziału w kapitale
spółki mają opierać się na kryteriach jasnych, precyzyjnych i określonych sposób
wyczerpujący, nie pozostawiający organowi szerokiego marginesu uznania i
pozwalający zainteresowanym z pewnością określić sytuacje, w których może
nastąpić ewentualna odmowa3.
3.4
Podsumowanie
Zawarta w art. 345 TfUE klauzula neutralności pozostawia w gestii państw

1 Zob. przykładowo wyrok Trybunału z dnia 10 listopada 2011 r., C-212/09 - Komisja Europejska przeciwko Republice
Portugalskiej, dotychczas nieopublikowany, pkt 57; wyrok Trybunału z dnia 11 listopada 2010 r., C-543/08 -
Komisja Europejska przeciwko Republice Portugalskiej, Zb. Orz. 2010 I-11241, pkt 56; wyrok Trybunału z dnia 8
lipca 2010 r., C-171/08 - Komisja Europejska przeciwko Republice Portugalskiej, Zb. Orz. 2010 I-06817 pkt 60;
wyrok Trybunału z dnia 23 października 2007 r., C-112/05 - Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice
Federalnej Niemiec, Zb. Orz. 2007 I-08995 pkt. 50-52.
2 Wyrok Trybunału z dnia 8 listopada 2012 r., C-244/11 - Komisja Europejska przeciwko Republice Greckiej..., ; wyrok
Trybunału z dnia 16 grudnia 2010 r., C-89/09 - Komisja Europejska przeciwko Republice Francuskiej, Zb. Orz.
2010 I-12941; wyrok Trybunału z dnia 17 lipca 2008 r., C-207/07 - Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko
Królestwu Hiszpanii, Zb. Orz. 2008 I-00111; wyrok Trybunału z dnia 2 czerwca 2005 r., C-174/04 - Komisja
Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Włoskiej, Zb. Orz. 2005 I-04933; wyrok Trybunału z dnia 13 maja
2003 r., C-98/01 - Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Zjednoczonemu Królestwu Wielkiej Brytanii i Irlandii
Północnej, Zb. Orz. 2003 I-04641; wyrok Trybunału z dnia 13 maja 2003 r., C-463/00 - Komisja Wspólnot
Europejskich przeciwko Królestwu Hiszpanii, Zb. Orz. 2003 I-04581.
3 Wyrok Trybunału z dnia 8 listopada 2012 r., C-244/11 - Komisja Europejska przeciwko Republice Greckiej, pkt.
73-75, 78.
8
członkowskich decyzje w sprawie prywatyzacji podmiotów gospodarczych (i jej
zakresu). Co prawda uregulowania wewnętrzne w dziedzinie prywatyzacji muszą być
zgodne z podstawowymi zasadami Traktatu, do których należą swobody
przedsiębiorczości i przepływu kapitału, nie dotyczy to jednak nabywania akcji w
tych przedsiębiorstwach, których państwo nie zamierza prywatyzować. Zakaz zbycia
akcji, stanowiący przedmiot opiniowanego projektu, nie stanowi więc, jako taki,
naruszenia swobody przedsiębiorczości.
4
Konkluzja
Projekt ustawy nie narusza prawa Unii Europejskiej.

Autor:
Marek Jaśkowski
Biuro Analiz Sejmowych

Akceptował
Dyrektor Biura Analiz Sejmowych


Zbigniew Wrona




Deskryptory bazy Rex: kapitał, prywatyzacja, przedsiębiorczość, Unia Europejska
Warszawa, 21 marca 2013 r.
BAS-WAPEiM-426/13

Pani Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej

Opinia prawna
w sprawie stwierdzenia, czy poselski projekt ustawy o zachowaniu przez Skarb
Państwa większościowego pakietu akcji Grupy Lotos S.A. oraz o zmianie ustawy
o zasadach wykonywania uprawnień Skarbu Państwa (przedstawiciel
wnioskodawców: poseł Ryszard Zbrzyzny) jest projektem ustawy wykonującej
prawo Unii Europejskiej w rozumieniu art. 95a regulaminu Sejmu

Projekt ustawy przewiduje zachowanie przez Skarb Państwa większościowego
pakietu akcji Grupy Lotos S.A., tj. akcji o wartości co najmniej 51% wartości
całkowitej wszystkich akcji spółki akcyjnej Grupa Lotos S.A. Czynność prawna
dokonana z naruszeniem tego obowiązku jest w myśl projektu nieważna. Projekt
zawiera również upoważnienie dla ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa do
określenia zasad wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa w sposób
zapewniający zachowanie większościowego pakietu akcji. Projekt przewiduje też
ustanowienie odpowiedzialności karnej za naruszenie określonych w nim zakazów i
obowiązków.
Poza tym, projekt zmierza do wprowadzenia do ustawy z dnia 8 sierpnia 1996
r. o zasadach wykonywania uprawnień Skarbu Państwa (Dz. U. z 1996 r. Nr 106, poz.
493 ze zmianami) zmiany polegającej na określeniu kompetencji ministra
właściwego do spraw Skarbu Państwa wobec państwowych osób prawnych.
Z uwagi na treść art. 345 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, projekt
ustawy nie narusza prawa Unii Europejskiej.
Projekt nie jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej.

Autor:
Marek Jaśkowski
Biuro Analiz Sejmowych
Akceptował
Dyrektor Biura Analiz Sejmowych


Zbigniew Wrona


Deskryptory bazy Rex: kapitał, prywatyzacja, przedsiębiorczość, Unia Europejska