Poselski projekt ustawy o zachowaniu przez Skarb Państwa większościowego pakietu akcji Grupy Lotos S.A. oraz o zmianie ustawy o zasadach wykonywania uprawnień Skarbu Państwa

Projektowany projekt ustawy nie implikuje obciążeń budżetu państwa, ani
jednostek samorządu terytorialnego.
6. Przedstawienie założeń podstawowych aktów wykonawczych.
Projekt ustawy przewiduje w art. 3 wydanie przez ministra do spraw Skarbu
Państwa rozporządzenia, w którym zostaną określone m.in. zasady nadzoru
zawierające sposób reprezentacji Skarbu Państwa na Walnym Zgromadzeniu
Akcjonariuszy, podstawowe powinności pełnomocnika lub pełnomocników, zasady
reprezentacji osobowej w Radzie Nadzorczej, w tym gwarantujące większościową
reprezentację przedstawicieli Skarbu Państwa oraz sposób wskazywania członków
Zarządu spółki z określeniem ich podstawowych powinności w stosunku do Skarbu
Państwa. Szczegółowe zasady nadzoru określone będą określone w zarządzeniach
oraz stosownych instrukcjach wydanych przez ministra do spraw Skarbu Państwa.
W rozporządzeniu powinny się także znaleźć ustalenia dotyczące sposobu
informowania ministra przez władze spółki o istotnych sprawach bezpośrednio
związanych z projektem ustawy oraz o aktualnych informacjach o spółce.
7. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej.
Wnioskodawcy oświadczają, że projekt ustawy nie jest sprzeczny z prawem Unii
Europejskiej. Opinia prawna Biura Analiz Sejmowych z dnia 31 sierpnia 2011 r. nr
BAS-WAPEiM-2009/111 o podobnym projekcie Komitetu Inicjatywy
Ustawodawczej (druk nr 24 VII Kadencji Sejmu) w części końcowej zawiera 2
konkluzje: 1) zagwarantowanie większościowego pakietu akcji Skarbu Państwa
może wpłynąć na rynek paliw płynnych i nie są to działania nadmierne w stosunku
do zakładanego celu; 2) projekt ustawy nie jest sprzeczny z prawem Unii
Europejskiej.
8. Wyniki przeprowadzonych konsultacji.
Wnioskodawcy oświadczają, że nie przeprowadzili konsultacji w stosunku do
projektu ustawy. Autorzy projektu wyjaśniają, że przy jego opracowaniu
skorzystano z obywatelskiego projektu ustawy Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej
w Gdańsku (druk sejmowy nr 24 VII Kadencja Sejmu), który był opiniowany przez
Sąd Najwyższy, Krajową Radę Biegłych Rewidentów, Krajową Izbę Gospodarczą
oraz Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa. Opinie te w/w Komitet załączył do
przedmiotowego projektu ustawy.
Warszawa, 21 marca 2013 r.
BAS-WAPEiM-425/13




Pani Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej



Opinia prawna w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego
projektu ustawy o zachowaniu przez Skarb Państwa większościowego pakietu
akcji Grupy Lotos S.A. oraz o zmianie ustawy o zasadach wykonywania
uprawnień Skarbu Państwa
(przedstawiciel wnioskodawców: poseł Ryszard Zbrzyzny)

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 roku – Regulamin
Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2012 r. poz. 32 ze zmianami) sporządza się następującą
opinię:

1
Przedmiot projektu ustawy
Projekt ustawy przewiduje zachowanie przez Skarb Państwa większościowego
pakietu akcji Grupy Lotos S.A., tj. akcji o wartości co najmniej 51% wartości
całkowitej wszystkich akcji spółki akcyjnej Grupa Lotos S.A. Czynność prawna
dokonana z naruszeniem tego obowiązku jest w myśl projektu nieważna. Projekt
zawiera również upoważnienie dla ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa do
określenia zasad wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa w sposób
zapewniający zachowanie większościowego pakietu akcji. Projekt przewiduje też
ustanowienie odpowiedzialności karnej za naruszenie określonych w nim zakazów i
obowiązków.
Poza tym, projekt zmierza do wprowadzenia do ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o
zasadach wykonywania uprawnień Skarbu Państwa (Dz. U. z 1996 r. Nr 106, poz.
493 ze zmianami) zmiany polegającej na określeniu kompetencji ministra
właściwego do spraw Skarbu Państwa wobec państwowych osób prawnych.
Zgodnie z art. 7 projektu, ustawa ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia
ogłoszenia.
2
Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy
Opiniowany projekt ustawy należy poddać ocenie z uwzględnieniem następujących
przepisów prawa UE: art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE)
(swoboda przedsiębiorczości), art. 63 TfUE (swoboda przepływu kapitału) oraz art.
2
345 TfUE (zasada neutralności). Ponadto, w odniesieniu do swobody przepływu
kapitału, należy uwzględnić przepisy dyrektywy 88/361 w sprawie wykonania art. 67
Traktatu [ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą] (dalej: dyrektywa
88/361)1. Artykuł 67 TEWG został co prawda uchylony zgodnie z postanowieniami
Traktatu Amsterdamskiego, niemniej – zważywszy, że Traktaty nie definiują pojęcia
„przepływu kapitału” – również aktualne orzecznictwo Trybunału przyznaje
dyrektywie istotną rolę jako instrumentowi wyjaśniającemu znaczenie tego pojęcia2.
3
Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa Unii
Europejskiej
3.1
Swoboda przedsiębiorczości i swoboda przepływu kapitału
3.1.1 Treść swobód przedsiębiorczości i przepływu kapitału
Swoboda przedsiębiorczości obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności
prowadzonej na własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie
przedsiębiorstwami, a zwłaszcza spółkami w rozumieniu artykułu 54 akapit drugi
TfUE, na warunkach określonych przez ustawodawstwo państwa przyjmującego dla
własnych obywateli3. Traktat zakazuje ograniczania swobody przedsiębiorczości
obywateli oraz spółek z jednego państwa członkowskiego na terytorium innego
państwa członkowskiego, przy czym zakaz ten obejmuje również ograniczenia w
tworzeniu agencji, oddziałów lub filii na terytorium innego państwa
członkowskiego4. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, pojęcie przedsiębiorczości w
traktatowym rozumieniu oznacza uczestniczenie przez obywatela Unii w sposób
trwały i nieprzerwany w życiu gospodarczym państwa członkowskiego innego niż
jego państwo członkowskie pochodzenia i czerpania z tego tytułu korzyści, a tym
samym wspieranie w ten sposób wzajemnego gospodarczego i społecznego
przenikania wewnątrz Unii Europejskiej na płaszczyźnie działalności wykonywanej
na własny rachunek5. Z uwagi na przedmiot projektu ustawy trzeba też podkreślić, że
sytuację, w której podmiot pochodzący z jednego z państw członkowskich ma
udziały w kapitale spółki z siedzibą w innym państwie członkowskim, pozwalające
mu wywierać określony wpływ na decyzje podejmowane przez tę spółkę i
determinować jej działalność, należy zgodnie z orzecznictwem zakwalifikować jako
korzystanie ze swobody przedsiębiorczości6.
Trzeba podkreślić, że Trybunał bardzo szeroko ujmuje środki krajowe, które są
uznawane za ograniczenie swobody przedsiębiorczości. W orzecznictwie zalicza się

1 Dyrektywa Rady 88/361/EWG z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie wykonania art. 67 Traktatu, Dz. Urz. WE L 178 z
8.7.1988, str. 5.
2 Wyrok Trybunału z dnia 26 kwietnia 2012 r., Staatssecretaris van Financiën przeciwko L. A. C. van Putten (C-
578/10), P. Mook (C-579/10) i G. Frank (C-580/10), dotychczas nieopublikowany, pkt 28.
3 Art. 49 akapit 2 TfUE.
4 Art. 49 akapit 1 TfUE w związku z art. 54 TfUE.
5 Wyrok Trybunału z dnia 24 maja 2011 r., C-53/08 - Komisja Europejska przeciwko Republice Austrii, Zb. Orz. 2011 I-
04309, pkt 77.
6 Wyrok Trybunału z dnia 8 listopada 2012 r., C-244/11 - Komisja Europejska przeciwko Republice Greckiej,
dotychczas nieopublikowany, pkt 21.
3
do nich bowiem nie tylko środki dyskryminujące ze względu na przynależność
państwową (co jasno wynika z art. 49 TfUE), ale również wszelkie przepisy krajowe
(choćby stosowane bez dyskryminacji), które mogą zakłócić lub uczynić mniej
atrakcyjnym korzystanie z przedmiotowej swobody przez obywateli Unii1.
Z kolei treść swobody przepływu kapitału jest precyzowana przez odniesienie do
dyrektywy 88/361. Dokonuje ona klasyfikacji przepływu kapitału zgodnie z
nomenklaturą, zawartą w Załączniku I. W interesującym nas zakresie trzeba zwrócić
uwagę, że do przepływu kapitału zalicza się tam m. in. inwestycje bezpośrednie (w
tym nabycie w całości istniejącego przedsiębiorstwa oraz uczestniczenie w nowym
lub istniejącym już przedsiębiorstwie), rozumiane jako wszelkiego rodzaju
inwestycje dokonywane przez osoby fizyczne lub przedsiębiorstwa handlowe,
przemysłowe bądź finansowe, które służą ustanowieniu lub utrzymaniu trwałych i
bezpośrednich powiązań między osobą, która wniosła kapitał, a przedsiębiorcą lub
przedsiębiorstwem, któremu udostępnia ona kapitał w celu prowadzenia działalności
gospodarczej. Pojęcie inwestycji bezpośrednich należy rozumieć w najszerszym
sensie. Ponadto, w myśl dyrektywy, w odniesieniu do przedsiębiorstw, które
posiadają status spółek akcyjnych, inwestycja o charakterze bezpośrednim występuje,
gdy pakiet akcji, będący w posiadaniu osoby fizycznej, innego przedsiębiorstwa lub
każdego innego akcjonariusza umożliwia jego posiadaczowi, na mocy przepisów
prawa krajowego dotyczącego spółek akcyjnych lub z innego tytułu, rzeczywisty
udział w zarządzaniu spółką lub sprawowanie nad nią kontroli. Uwzględniając
omawianą problematykę należy podkreślić, że pojęciem przepływu kapitału objęte
jest, zgodnie z powołaną dyrektywą, również nabycie akcji w liczbie mniejszej, niż
określona wyżej. Takie transakcje nie są jednak uznawane za „inwestycje
bezpośrednie” w rozumieniu dyrektywy.
Opierając się na treści dyrektywy, Trybunał orzekł, że przepływem kapitału w
rozumieniu Traktatu są w szczególności inwestycje zwane „bezpośrednimi”, czyli
inwestycje w formie udziału w danym przedsiębiorstwie polegające na nabyciu akcji,
które przyznają możliwość rzeczywistego udziału w zarządzaniu spółką lub
sprawowaniu nad nią kontroli, jak również inwestycje zwane „portfelowymi”, czyli
inwestycje w formie nabycia papierów wartościowych na rynku kapitałowym,
dokonanego jedynie w celu lokaty kapitału bez zamiaru uczestniczenia w zarządzaniu
przedsiębiorstwem lub sprawowania nad nim kontroli2.
Podobnie jak w przypadku swobody przedsiębiorczości, również potencjalne
ograniczenia swobody przepływu kapitału są postrzegane przez Trybunał bardzo
szeroko. Zgodnie z orzecznictwem, za takie ograniczenie należy uznać te środki
krajowe, które mogą stanowić przeszkodę lub ograniczać nabycie akcji w danych
spółkach lub które są w stanie zniechęcić inwestorów z innych państw członkowskich
do inwestowania w nich kapitału3. Pojęcie ograniczeń obejmuje również środki, które

1 Wyrok Trybunału z dnia 16 grudnia 2010 r., C-89/09 - Komisja Europejska przeciwko Republice Francuskiej, Zb. Orz.
2010 I-12941, pkt 44.
2 Wyrok Trybunału z dnia 10 listopada 2011 r., C-212/09 - Komisja Europejska przeciwko Republice Portugalskiej,
dotychczas nieopublikowany, pkt 47.
3 Ibid., pkt 48.
4
nie dyskryminują obywateli innych państw członkowskich. Swoboda przepływu
kapitału to, zdaniem Trybunału, coś więcej, niż tylko eliminacja nierównego
traktowania w związku z przynależnością do innego państwa. Za ograniczenie należy
więc uznać również środki, które stosuje się bez rozróżnienia na rezydentów i
nierezydentów, jeżeli wpływają na sytuację osoby nabywającej akcje, przez co mogą
zniechęcić inwestorów z innych państw członkowskich do dokonania inwestycji i – w
konsekwencji – utrudnić im dostęp do rynku1.
3.1.2 Wzajemne relacje zakresowe swobody przedsiębiorczości i swobody
przepływu kapitału
Jak wynika z powyższego zestawienia, zakresy obu swobód w pewnym stopniu
pokrywają się. Rozgraniczenie między nimi może okazać się szczególnie
problematyczne w przypadku, w którym doszłoby do nabycia tak znacznej liczby
akcji spółki, że umożliwiłoby to wywieranie istotnego wpływu na jej działalność. Z
jednej strony mogłoby to zostać zakwalifikowane jako korzystanie ze swobody
przedsiębiorczości, bowiem nabywca podjąłby w ten sposób działalność gospodarczą
w innym państwie członkowskim poprzez kontrolowaną spółkę. Z drugiej strony,
taka transakcja mieściłaby się w ramach przedstawionego wyżej rozumienia
inwestycji bezpośrednich, a więc stanowiłaby rodzaj przepływu kapitału.
Niezależnie od tych trudności, zgodnie z ogólną tendencją w orzecznictwie
Trybunału, należy dążyć do oceny przepisów krajowych z punktu widzenia tylko
jednej z dwóch omawianych swobód podstawowych, jeśli ta druga ma charakter
wyłącznie drugoplanowy i może zostać podporządkowana tej pierwszej. Ma to
miejsce, gdy skutki wywierane przez przepis krajowy na realizację jednej swobody
podstawowej stanowią jedynie nieuniknioną konsekwencję ograniczenia innej
swobody podstawowej, naruszonej przez ten przepis w pierwszym rzędzie2. W
każdym razie, ustalając, w świetle której ze swobód należy dokonać oceny przepisów
krajowych, trzeba wziąć pod uwagę cel tych przepisów3.
Analizując zastosowanie przez Trybunał powyższej reguły do swobody
przedsiębiorczości i swobody przepływu kapitału, otrzymujemy obraz następujący: w
sytuacji, w której przepisy krajowe dotyczą tylko nabycia większej liczby akcji, w
związku z czym tylko akcjonariusze mogący wywierać określony wpływ na
zarządzanie i kontrolę nad spółką podlegają owemu uregulowaniu krajowemu,
sytuacja powinna podlegać ocenie jedynie w świetle art. 49 TfUE4. Podobne jest
podejście Trybunału do przypadku ustanowienia mechanizmu kontroli następczej,
wykonywanej przez państwo w stosunku do decyzji z zakresu zarządzania

1 Wyrok Trybunału z dnia 13 maja 2003 r., C-98/01 - Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Zjednoczonemu
Królestwu Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, Zb. Orz. 2003 I-04641, pkt. 42-43, 47.
2 Opinia rzecznika generalnego z dnia 20 marca 2012 r., C-31/11 - Marianne Scheunemann przeciwko Finanzamt
Bremerhaven, dotychczas nieopublikowana, pkt 32; wyrok Trybunału z dnia 14 października 2004 r., C-36/02 -
Omega Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH przeciwko Oberbürgermeisterin der Bundesstadt Bonn, Zb.
Orz. 2004 I-09609, pkt 26 (w odniesieniu do swobód przepływu towarów i usług).
3 Wyrok Trybunału z dnia 10 listopada 2011 r., C-212/09 - Komisja Europejska przeciwko Republice Portugalskiej,
dotychczas nieopublikowany.
4 Wyrok Trybunału z dnia 8 listopada 2012 r., C-244/11 - Komisja Europejska przeciwko Republice Greckiej,
dotychczas nieopublikowany, pkt. 23-25.