Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy

U Z A S A D N I E N I E
1. Cel projektowanej ustawy
Celem projektu jest dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2012 r. (sygn. akt K 14/12) dotyczącego ustawy z dnia 5
stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.). Jego sentencja została
ogłoszona 24 lipca 2012 r. w Dz. U. poz. 849, a pełny tekst wraz z uzasadnieniem w OTK ZU
Nr 7A, poz. 82.
Projekt wprowadza możliwość wniesienia skargi do sądu na postanowienia organu
wyborczego - we wszystkich wyborach - o odmowie przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu
komitetu wyborczego, odmowie rejestracji listy w całości lub poszczególnych kandydatów,
skreśleniu z listy kandydata oraz unieważnieniu zarejestrowanej listy.
2. Przedmiot i istota rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego
2.1. TK orzekł, że art. 218 § 2 zdanie drugie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks
wyborczy, w zakresie postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej w sprawach, o których
mowa w art. 215 § 4 tej ustawy, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz
w związku z art. 99 ust. 1 i 2 Konstytucji.
2.2. W wyborach do Sejmu listy kandydatów w okręgach zgłaszane przez komitety są
rejestrowane przez okręgowe komisje wyborcze. Komisja może odmówić rejestracji listy
kandydatów, w przypadku gdy: liczba prawidłowo złożonych podpisów wyborców
popierających zgłoszenie listy kandydatów jest mniejsza niż wymagana lub okaże się to po
sprawdzeniu danych lub wiarygodności podpisów albo gdy zgłoszenie ma inne wady (np.
kandydat nie posiada prawa wybieralności, liczba kandydatów jednej z płci jest mniejsza niż
35%, zbyt mała lub zbyt duża jest liczba kandydatów na liście). W razie odmowy
zarejestrowania listy, osoba zgłaszająca listę może odwołać się do Państwowej Komisji
Wyborczej. Jednakże - zgodnie z zakwestionowanym przepisem - od postanowienia PKW nie
przysługuje środek prawny. Powyższą regulację stosuje się także w przypadku zgłaszania
kandydatów do Senatu oraz w wyborach do Parlamentu Europejskiego.
2.3. Art. 45 ust. 1 Konstytucji przewiduje, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i
jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Art. 77
ust. 2 zaś stanowi, iż ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia
naruszonych wolności lub praw. Z art. 99 ust. 1 i 2 wynika, że wybrany do Sejmu może być
obywatel polski mający prawo wybierania, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 21 lat, a

2
do Senatu - 30 lat. Ten ostatni przepis odsyła do art. 62, przewidującego, że obywatel polski
ma prawo wybierania Prezydenta RP, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów
samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, a prawo
wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są
ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych.
Zdaniem TK „kategorie spraw określonych w przepisach art. 215 § 3-5, art. 216 § 2 oraz
art. 217 § 2 kodeksu wyborczego, w których zapadają postanowienia okręgowych komisji
wyborczych, a następnie, w wyniku odwołania od nich, postanowienia Państwowej Komisji
Wyborczej, od których, zgodnie z zaskarżonym przepisem art. 218 § 2 zdanie drugie, nie
przysługuje żaden środek prawny, w szczególności nie przysługuje prawo do sądu - wskazują,
że sytuacja dotyczy bezpośrednio biernego prawa wyborczego (prawa wybieralności), o której
mowa w art. 215 § 4 kodeksu wyborczego. Przepis ten brzmi: «Okręgowa komisja wyborcza
postanawia o odmowie rejestracji kandydata, jeżeli kandydat nie posiada prawa
wybieralności; przepis § 3 zdanie trzecie stosuje się». Stosowanie przepisu art. 215 § 3 zdanie
trzecie oznacza w takiej sytuacji, że (…) rejestruje się listę kandydatów w zakresie
nieobjętym wspomnianą wyżej odmową. Gdy Państwowa Komisja Wyborcza, w rezultacie
złożonego odwołania przez osobę zgłaszającą listę, podtrzymuje odmowę rejestracji
kandydata nie uwzględniając odwołania, od takiego postanowienia PKW nie przysługuje
prawo do sądu (…). Sytuacja taka oznacza, że zaskarżony przepis ustawy zamyka drogę
sądową dochodzenia naruszonego konstytucyjnego prawa wybieralności do Sejmu i do
Senatu określonego przepisami art. 99 ust. 1 i 2 Konstytucji”. Dalej TK wyjaśnił, że
„[b]rzmienie sentencji dotyczące oceny konstytucyjnej art. 218 § 2 zdanie drugie wynika z
tego, że Trybunał rozstrzygał problem konstytucyjny, którego centrum stanowi brak dostępu
do sądu (art. 45 ust. 1) w zakresie dotyczącym konstytucyjnego prawa wybieralności (art. 99
ust. 1 i 2), tzn. w zakresie, w którym niedopuszczalne jest wyłączenie drogi sądowej (art. 77
ust. 2 Konstytucji)”.
2.4. TK nie odroczył terminu utraty mocy obowiązującej przepisu.
3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
Dotychczas prawo wniesienia skargi do sądu istniało tylko w przypadku (1) odmowy
przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego, przy czym, w przypadku
wyborów do rad oraz wójtów, nie posiadały go komitety wyborcze organizacji oraz
utworzone w celu zgłoszenia kandydatów tylko w jednym województwie komitety wyborcze
wyborców. W przypadku (2) odmowy rejestracji listy w całości lub poszczególnych

3
kandydatów komitety wyborcze mogły składać jedynie odwołania do organu wyborczego
wyższego stopnia - a tylko w przypadku wyborów Prezydenta RP do sądu; z kolei w
przypadku wyborów do rad oraz wójtów przysługiwały, aż dwie instancje odwoławcze,
najpierw do komisarza wyborczego, potem do PKW (choć nie do sądu). Natomiast w
przypadku (3) skreślenia kandydata z listy oraz (4) unieważnienia zarejestrowanej listy
skarga do sądu, ani odwołanie do organu wyborczego wyższego stopnia, w ogóle nie
przysługiwały.
TK zaznaczył, że „w pozostałym zakresie spraw [tzn. innych niż odmowa rejestracji
kandydata nieposiadającego prawa wybieralności] rozstrzyganych postanowieniami
okręgowych komisji wyborczych, a następnie, w wyniku odwołania, postanowieniami
Państwowej Komisji Wyborczej, (…) nie stwierdził naruszenia wskazanych wzorców kontroli
konstytucyjnej, bowiem sprawy te nie dotyczą bezpośrednio prawa wybieralności
określonego w art. 99 Konstytucji”. Jednak zdaniem wnioskodawcy, rozważenia wymaga
poszerzenie nowelizacji o pozostałe przesłanki odmowy zarejestrowania listy. Należy bowiem
zwrócić uwagę, że odmowa zarejestrowania listy lub kandydata, z innych powodów niż fakt
nieposiadania przez kandydata biernego prawa wyborczego, również powoduje w efekcie
brak możliwości skorzystania z biernego prawa wyborczego. Po drugie, odmowa
zarejestrowania listy, np. z powodu wątpliwości organu wyborczego co do wiarygodności
podpisów, jest nawet w wyższym stopniu kwestią ocenną, niż w przypadku nieposiadania
przez kandydata biernego prawa wyborczego. Brak biernego prawa wyborczego jest bowiem
co do zasady wcześniej stwierdzony orzeczeniem sądu, pozbawiającym kandydata praw
publicznych, praw wyborczych (orzeczenie Trybunału Stanu) albo o ubezwłasnowolnieniu.
Prawdopodobieństwo błędnej oceny przez organ wyborczy tych okoliczności jest zatem
mniejsze, niż w przypadku wiarygodności podpisów. Skoro więc TK uznaje prawo skargi do
sądu na postanowienie organu wyborczego o odmowie rejestracji kandydata, uzasadnione
tym, że w innym orzeczeniu sądu został on tych praw pozbawiony (choć tu organ wyborczy
raczej się nie pomyli), to tym bardziej prawo do skargi powinno przysługiwać w przypadku,
gdy odmowa zarejestrowania kandydata lub listy nie jest poprzedzona orzeczeniem sądu, lecz
opiera się wyłącznie na ocenie organu wyborczego (gdzie organ wyborczy może się pomylić).
Po trzecie, skarga do sądu - bez ograniczeń takich jak np. w wyborach do Sejmu i Senatu –
już istnieje w przypadku wyborów prezydenckich, w których przecież kandydat musi spełnić
te same warunki, a wątpliwości co do podpisów mogą być identyczne, co w przypadku
wyborów parlamentarnych (różnica dotyczy tylko wieku kandydata i liczby podpisów).
Zatem, możliwością złożenia skargi do sądu powinny być objęte wszystkie przypadki, o

4
których mowa w art. 218 § 1 Kodeksu. Prawo wniesienia skargi należałoby też przyznać m.in.
w przypadku skreślenia kandydata z już zarejestrowanej listy (następuje to m.in. także z
powodu utraty przezeń biernego prawa wyborczego) oraz w przypadku unieważnienia
zarejestrowanej listy.
W konsekwencji w projekcie proponuje się by we wymienionych czterech rodzajach
postanowień organów wyborczych przysługiwało najpierw odwołanie do organu wyborczego
wyższego stopnia (z wyjątkiem sytuacji, gdy organem wydającym postanowienie w pierwszej
instancji jest PKW), a następnie skarga do sądu (okręgowego, a w niektórych przypadkach
najwyższego). Technicznie zmiana polega na wprowadzeniu nowego rozdziału (do działu
„Przepisy wstępne” Kodeksu), który jednolicie ureguluje warunki i tryb wnoszenia odwołań i
skarg oraz na wykreśleniu wielu odrębnych i zróżnicowanych przepisów w jednostkach
systematyzacyjnych Kodeksu dotyczących poszczególnych rodzajów wyborów. Konieczna
też była gdzieniegdzie zmiana odesłań.
4. Konsultacje
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości przyznawanie prawa do sądu w innych
przypadkach niż odmowa rejestracji kandydata z powodu nieposiadania przez niego biernego
prawa wyborczego jest zbędne. Zaproponował on też by sądy orzekały w składach jedno- a
nie trzyosobowych. Sąd Najwyższy natomiast w pełni poparł poszerzenie drogi sądowej,
także na inne przypadki, stwierdzając, że „kwestia weryfikacji przez organ wyborczy
podpisów osób popierających zgłoszenie komitetu wyborczego lub zgłoszenie
kandydatów powinna być zawsze poddana kontroli sądowej. W szczególności dotyczy to
oceny, czy wpis danych mających indywidualizować obywatela na listę osób udzielających
poparcia jest na tyle czytelny, aby można było na jego podstawie zidentyfikować taką osobę
przez porównanie jej danych osobowych z numerem pesel”. SN zwrócił też uwagę na to, że w
związku z wydłużeniem się na skutek ewentualnego etapu sądowego, procedury wyborczej,
konieczna jest modyfikacja kalendarza wyborczego. W związku z tym skrócono termin na
wniesienie odwołania i skargi do organu wyborczego i sądu z 3 do 2 dni. Do 2 dni skrócono
też terminy na rozpatrzenie odwołania lub skargi. (Dwudniowe terminy obowiązują już
dotychczas w wyborach „przyśpieszonych”.). SN zaproponował też wprowadzenie przepisu
przewidującego, że od postanowienia sądu nie przysługuje żaden środek prawny i wyraźne
wskazanie podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi (propozycje te uwzględniono), a
także dodanie przepisu silniej dyscyplinującego organy wyborcze i sądy do niezwłocznego
doręczania pism oraz objęcie projektem kwestii zaświadczenia potwierdzającego fakt

5
rejestracji list kandydatów w połowie okręgów (art. 210 § 3 K.w.), ponieważ odmowa jego
wydania obecnie też nie jest objęta kognicją sądową. To ostatnie zagadnienie będzie
przedmiotem osobnej inicjatywy ustawodawczej. Państwowa Komisja Wyborcza
zaproponowała zmianę tytułu rozdziału 9a, doprecyzowanie przedmiotu odwołania (skargi),
dodanie przepisu przejściowego, skreślenie zbędnych wyrazów w art. 81a § 3 pkt 1 oraz
doprecyzowanie, który organ wyborczy ma uwzględnić w swoim postanowieniu skargę
uznaną przez sąd za zasadną (art. 81b § 4). Uwagi te, z wyjątkiem ostatniej, uwzględniono.
PKW zwróciła też uwagę na to, że Kodeksowi wyborczemu nie było dotychczas znane
określenie „organ wyborczy pierwszej (drugiej) instancji”, a także na to, że skutkiem ustawy
będzie trudność w dochowaniu niektórych terminów wyborczych oraz konieczność
rozpatrywania dużej liczby spraw przez Sąd Najwyższy. Na ostatnie dwie kwestie uwagę
zwróciła też Krajowa Rada Sądownictwa. Sam Sąd Najwyższy nie zauważył jednak w tej
ostatniej kwestii trudności. Należy też zwrócić uwagę, że Sąd Najwyższy będzie rozpatrywał
- jeśli chodzi o wybory samorządowe - tylko kwestie związane z odmową przyjęcia
zawiadomienia o utworzeniu komitetów, natomiast odmowy rejestracji kandydatów w tych
wyborach będą rozpoznawane przez sądy okręgowe. Poza tym nie można zakładać, że
wprowadzenie skargi do sądu zwiększy liczbę spraw przed organami wyborczymi i sądami,
ponieważ po pierwsze w tych sprawach i tak już obecnie można odwoływać się w ramach
organów wyborczych i nie ma z tym problemu, mimo, że członków PKW i komisarzy
wyborczych jest znacznie mniej niż sędziów SN i sędziów sądów okręgowych, a po drugie,
pełnomocnicy wyborczy i osoby rejestrujące kandydatów raczej będą skłonne do
uwzględnienia od razu zastrzeżeń organów wyborczych i uzupełnienia (poprawienia)
przedstawianych zgłoszeń czy „dozbierania” brakujących, niewadliwych podpisów, niż do
upierania się przy poprawności zgłoszeń i liczenia na przyznanie im racji przez sąd, ryzykując
jednak, że sąd może przychylić się do racji organów wyborczych. To ostatnie mogłoby
bowiem oznaczać, że z powodu upływu czasu, złożenie nowego poprawnego zgłoszenia nie
będzie już możliwe. Organy wyborcze drugiej instancji (PKW, komisarze wyborczy) będą też
wystarczającym „sitem”, ograniczającym liczbę spraw trafiających do sądu. Nie można
jednak poprzestać na samych organach wyborczych, ponieważ z konstytucyjnego punktu
widzenia nie są to sądy.
Rzecznik Praw Obywatelskich, odpowiadając na prośbę o zaopiniowanie projektu
zwrócił uwagę na pisma które przesłał do PKW i Prezydenta RP. W pismach tych prosił PKW
o zajęcie stanowiska w sprawie braku drogi sądowej w przypadku odmowy rejestracji list