Rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności

uniknięcia tworzenia na poziomie ustawy o zasadach prowadzenia
polityki rozwoju jednego, „sztywnego” modelu procedury odwoław-
czej, która siłą rzeczy nie byłaby w stanie odzwierciedlić specyfiki
systemu wdrażania wszystkich programów operacyjnych. Kolejnym
istotnym powodem jest chęć uelastycznienia części przedsądowej
procedury odwoławczej w kontekście rezygnacji z wyłączenia skargi
kasacyjnej (co było przewidziane we wcześniejszej wersji projektu).
W interesie wszystkich, zarówno Instytucji Zarządzających odpo-
wiadających za prawidłowe i sprawne wdrażanie programów opera-
cyjnych oraz jak najpełniejszą absorpcję środków przeznaczonych na
ten cel, jak i w interesie wnioskodawców – tych, którzy będą korzy-
stać z procedury odwoławczej i tych, którzy w wyniku pozytywnej
oceny projektu będą mogli bezpośrednio zawrzeć umowę o dofinan-
sowanie, jest, aby procedura odwoławcza była możliwie najmniej
sformalizowana, spójna z systemem realizacji programu operacyjne-
go oraz szybka i sprawna.
W przypadku powstania wątpliwości, czy możliwe jest regulowanie
takich kwestii, jak tryb wnoszenia środków odwoławczych, czy ter-
minów na ich wniesienie (art. 30b ust. 1) w dokumencie niemającym
rangi aktu powszechnie obowiązującego, należy dodatkowo zauwa-
żyć, że ubieganie się o dofinansowanie stanowi swoistą formę prze-
targu. Poza brakiem przymusu administracyjnego (ubieganie się
o dofinansowanie stanowi czynność całkowicie dobrowolną; nie wa-
runkuje to uzyskania określonego statusu podmiotu, możliwości wy-
konywania przez niego działalności w określonej dziedzinie, itp.), za
istnieniem analogii w powyższym zakresie przemawiają także zbli-
żone regulacje z zakresu ogłoszenia o konkursie oraz jego cel, czyli:
1) treść ogłoszenia (por. art. 701 § 2 Kc i art. 29 pkt 2 ustawy o za-
sadach prowadzenia polityki rozwoju);
36
2) związanie postanowieniami ogłoszenia o przetargu i konkursu
(por. art. 70 § 4 Kc i art. 29 pkt 4 ustawy o zasadach prowadze-
nia polityki rozwoju);
3) powiadomienia o wyniku przetargu i konkursu (por. art. 703
§ 2 Kc i art. 30 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki
rozwoju);
4) ten sam cel ogłoszenia o konkursie i przetargu – zawarcie umo-
wy cywilnoprawnej.
Zatem system realizacji, zwłaszcza w części, w jakiej dotyczy on
ubiegania się o dofinansowanie, można traktować, jako swego rodza-
ju regulamin (analogicznie jak w przypadku przetargu; podobnie jest
też z różnego rodzaju regulaminami, taryfami opłat i wyciągami
z ogólnych warunków, które funkcjonują w ramach działalności róż-
nego rodzaju instytucji bankowych udzielających pożyczek i kredy-
tów, itp.) określający warunki tego ubiegania się, w tym w zakresie
procedury odwoławczej.
Powyższe rozwiązanie nie powinno zatem być traktowane, jako
wkraczające w materię źródeł prawa powszechnie obowiązującego
przez instrumenty i akty niemające takiego charakteru. Dopuszczal-
ność takiego rozwiązania znajduje również uzasadnienie w kontek-
ście istniejącego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego).

6) Przykładowo, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 grudnia 1999 r. w sprawie K.
6/99 (OTK nr 7/1999, s. 838-839): „Znaczenie norm, reguł i zasad, do których prawo odsyła uwidacz-
nia się, gdy na problem ten spojrzy się z perspektywy kształtowania ładu gospodarczego. Dzięki nim:
1) uzyskuje się pełniejsze a niekiedy kompleksowe uregulowanie konkretnych zagadnień prawno – go-
spodarczych; reguły, wskaźniki, normy i zasady pozaprawne dopełniając prawo, czynią go bardziej
komplementarnym i wrażliwym na ekonomiczną rzeczywistość i związane z nią problemy społeczne;
2) normy prawne przy pomocy środków pozaprawnych uzyskują zabezpieczenie ich wykonania;
3) możliwe jest uelastycznienie przepisów prawnych, wprowadza się, bowiem do systemu obok norm
prawnych, reguły i zasady, wskaźniki, itd. niosące w sobie element wrażliwości na zmiany sytuacji
(np. na rynku gospodarczym), przez co cały system staje się bardziej dynamiczny; formalizacja doko-
nywana tylko w oparciu o przepisy prawne niosłaby w sobie niebezpieczeństwo zbytniego usztywnie-
nia podstawowych elementów ładu gospodarczego oraz wszelkich działań, w tym też decyzji gospo-
darczych; 4) unika się przelegalizowania problematyki gospodarczej; prawo stanowione (pozytywne)
jest tym elementem, w którym zawsze tkwi w mniejszym lub większym stopniu element konserwaty-
zmu i zachowawczości, co w odniesieniu do szybko zmieniającej się rzeczywistości ekonomicznej
37
Dodatkowo podkreślenia wymaga, że z związku z powyższą propo-
zycją wprowadzono szereg instrumentów, które z założenia mają
tworzyć kompleksowy mechanizm chroniący wnioskodawców przed
ewentualnymi negatywnymi konsekwencjami przyjętego rozwiąza-
nia. Pomijając omówione w części uzasadnienia dotyczącej noweli-
zacji art. 28 zmiany polegające m.in. na obowiązku publikacji do-
kumentów składających się na system realizacji, a także w zakresie
zmiany art. 29 przez rozszerzenie katalogu informacji uwzględnia-
nych w ogłoszeniu o konkursie, dodatkowo wprowadzono wymóg,
aby właściwa instytucja, przekazując wnioskodawcy informację
w przedmiocie rozstrzygnięcia złożonego przez niego środka odwo-
ławczego, zawarła w tej informacji zarówno uzasadnienie, jak i po-
uczenie o możliwości złożenia kolejnego środka odwoławczego
oraz, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych
w systemie realizacji, skargi do sądu administracyjnego (art. 30b
ust. 1 i 3).
W praktyce, biorąc pod uwagę stopień zaawansowania tworzenia
systemów realizacji, na etapie „przedsądowym” procedury odwo-
ławczej wnioskodawca będzie miał zapewnione w większości przy-
padków dwie instancje weryfikacji wyników oceny jego projektu.
Niemniej wprowadzono dodatkowo przepis (art. 30b ust. 2) o tym, że

oznaczać może istotne ograniczenie; 5) uzyskuje się możliwość wkroczenia w sfery, w które prawo
wkroczyć nie mogłoby. Akty normatywne stanowiące źródło prawa i zawierające przepisy prawne od-
syłające, spełniają wtedy funkcję równoważnika prawnego w relacjach pomiędzy przepisami prawa
oraz wskaźnikami, regułami i zasadami pozasystemowymi.”.
Z kolei w myśl wyroku Trybunału z dnia 8 grudnia 2003 r., K 3/02 (OTK-A 2003/9/99): „odesłanie
w przepisach prawnych (normach prawnych), zgodnie z wykładnią Trybunału Konstytucyjnego, do in-
nych, niebędących prawem w sensie pozytywnym norm, reguł i zasad, przez sam fakt odesłania nie
czyni ich normami prawnymi. Niemniej ich przestrzeganie może być obowiązkiem adresata normy od-
syłającej w szczególności w stosunkach umownych. Prawo w ten sposób spełnia nie tylko rolę bezpo-
średniego regulatora stosunków gospodarczych ale może być także środkiem łączności z innymi regu-
latorami.”.
Na uwagę zasługuje też wyrok Trybunału z dnia 10 czerwca 2006 r., SK 37/02 (OTK-A 2003/6/53),
zgodnie, ·z którym nawet w przypadku, gdy dany akt zostałby powołany, jako źródło określonych
uprawnień (a konsekwentnie też obowiązków), nie przesądza to o jego prawotwórczym charakterze:,
aby zostać za taki uznanym, akt ten „musi ustanawiać normy generalne i abstrakcyjne”, a „jego prze-
strzeganie powinno być opatrzone sankcjami przymusu państwowego. Jeżeli odpowiedzialność za na-
ruszenie danego aktu ma charakter odpowiedzialności kontraktowej, to czynnik ten stanowi istotny ar-
gument za uznaniem danego aktu za czynność prawną prawa cywilnego lub prawa pracy.”.
38
system realizacji musi przewidywać istnienie, co najmniej jednego
środka odwoławczego przysługującego wnioskodawcy w trakcie
ubiegania się o dofinansowanie. Przepis ten z jednej strony ma słu-
żyć, jako swego rodzaju gwarancja dla wnioskodawcy, że również na
etapie przedsądowym procedury odwoławczej nie będzie on pozba-
wiony możliwości wniesienia jakiegokolwiek środka odwoławczego.
Z drugiej strony dodanie tego przepisu wynika z chęci uniknięcia na-
rzucania sztywnych rozwiązań (polegających na wprowadzeniu
dwóch środków odwoławczych) tam, gdzie ich zastosowanie nie
znajduje logicznego uzasadnienia. Przykładowo, w przypadku wielu
RPO istniejący system realizacji nie przewiduje powierzana żadnych
zadań ani instytucji pośredniczącej, ani wdrażającej. W takim przy-
padku niecelowe byłoby przedłużanie procedury odwoławczej na
etapie przedsądowym, skoro w praktyce 3 etapy tej procedury (ocena
wniosku, a nastąpienie rozpatrywanie dwóch kolejnych środków
odwoławczych) odbywałyby się na poziomie jednej i tej samej insty-
tucji (Instytucji Zarządzającej RPO).
Aby zagwarantować spełnienie wszystkich opisanych powyżej wy-
mogów w przepisach przejściowych projektu przewidziano okres do-
stosowawczy, w którym właściwe Instytucje Zarządzające będą mo-
gły dostosować treść systemów realizacji dla ww. wymogów, o ile
będą one tego wymagały.
Powyższe rozwiązanie nie stanowi novum. Już w poprzednim okre-
sie programowania, w ramach programów operacyjnych realizowa-
nych na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym
Planie Rozwoju, znajdowały się liczne odesłania do systemu realiza-
cji, na który składał się szereg dokumentów, w tym także różnego
rodzaju podręczniki i przewodniki. Istniejące wówczas procedury
odwoławcze uregulowane były właśnie na poziomie tychże podręcz-
ników i przewodników, co nie budziło żadnych zastrzeżeń natury
39
prawnej, w tym także ze strony sądów administracyjnych rozpatrują-
cych sprawy wniesione do rozstrzygnięcia przez te sądy). Nawiązu-
jąc w uzasadnieniach swoich wyroków do ww. dokumentów sądy te
nie krytykowały ich, jako takich, ani nie poddawały w wątpliwość
tego, że to właśnie tego rodzaju dokumenty określały dopuszczalną
procedurę odwoławczą.
2) Na poziomie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
wprowadzono wymóg, aby w rozpatrywaniu określonego środka
odwoławczego nie brały udziału osoby, które na jakimkolwiek eta-
pie dokonywały czynności związanych z określonym projektem,
w tym były zaangażowane w jego ocenę (art. 30b ust. 3). Ma to na
celu zapewnienie maksimum obiektywizmu przy rozpatrywaniu
określonego środka odwoławczego.
3) Ujednolicenie zasad procedury odwoławczej dla regionalnych i kra-
jowych programów operacyjnych, co wiąże się z wyłączeniem z pro-
cesu odwoławczego w ramach, RPO właściwego miejscowo woje-
wody – obecnie wojewoda jest z mocy ustawy podmiotem właści-
wym do rozpatrywania protestów w ramach RPO. Rozwiązanie to
było wielokrotnie krytykowane, po pierwsze z uwagi na brak jedno-
litych reguł dla krajowych i regionalnych programów operacyjnych,
a po drugie – z uwagi na ograniczanie w ten sposób autonomicznych
kompetencji samorządów województw.
4) W zakresie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego,
w miejsce powództwa cywilnego:
a) skarga do sądu administracyjnego będzie przysługiwać,
z uwzględnieniem art. 3 § 3 ppsa, dopiero po wyczerpaniu „pod-
stawowej” ścieżki odwoławczej przewidzianej w ustawie,

tzn. dopiero po otrzymaniu przez wnioskodawcę informacji

7) M.in. postanowienie WSA z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 782/05, Wyrok WSA z dnia
19 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 393/06.
40