Rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności

zadań właśnie przez partnerstwa. Uregulowanie przynajmniej podsta-
wowych zasad w tym zakresie na poziomie ustawowym pozwoli na
sprawniejszą i niebudzącą wątpliwości realizację tego typu działań.
21) Dot. art. 29 – zmiany dotyczą:
a) zmiany brzmienia w ust. 2 wprowadzenia do wyliczenia. Jest to spo-
wodowane tym, że obecnie obowiązujące brzmienie błędnie może
być interpretowane jakoby ogłoszenie swoją istotą określało pewne
dane. Tymczasem chodzi o to, aby uwypuklić, że ogłoszenie jedynie
obejmuje dane, samo ich nie ustanawia. Ponadto w kontekście zmian
wprowadzanych w art. 28 oraz w art. 30 i kolejnych ustawy o zasa-
dach prowadzenia polityki rozwoju, w zakresie odniesienia do sys-
temu realizacji programów operacyjnych, konieczne jest rozszerze-
nie katalogu informacji podawanych w ogłoszeniu o konkursie w ce-
lu zwiększenia stopnia zabezpieczenia sytuacji prawnej po-
tencjalnych wnioskodawców,
b) zmiany ust. 4 są spowodowane postulatami, m.in. komisji sejmowej
„Przyjazne Państwo”, która postulowała takie zmiany ustawy, które
zapewniłyby jak największą stabilność sytuacji wnioskodawcy stara-
jącego się o dofinansowanie,
c) uchylenie ust. 5 związane jest z zakładaną przez Radę Ministrów re-
formą dotyczącą decentralizacji państwa. Zgodnie z założonym pro-
gramem reform należy wzmacniać pozycje samorządu terytorialne-
go. Z tego powodu uchyla się przepis dotyczący kompetencji woje-
wody do wysyłania obserwatora na komisje konkursowe w ramach
RPO. Ponadto zmiana ta jest spowodowana zmianą modelu procedu-
ry odwoławczej, w której nie będzie już brać udziału wojewoda,
więc nie ma potrzeby zapewniania mu instrumentów dostępu do do-
kumentacji i informacji o przeprowadzanych konkursach.
31
22) Dot. art. 30 i 37 – zmiany w tych przepisach, z uwzględnieniem dodania
nowych art. 30a – 30g, dotyczą w szczególności procedury odwoławczej
przewidzianej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Zmiany w art. 30 – w obecnie obowiązującym stanie prawnym w usta-
wie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju brak jest przepisu mate-
rialnego, który wprost odnosiłby się do podstawy prawnej udzielania do-
finansowania, jaką stanowi umowa o dofinansowanie albo decyzja o do-
finansowaniu. Proponowane brzmienie art. 30 ma na celu uzupełnienie
tego „braku”, przy jednoczesnym wyraźnym wskazaniu, (co jest szcze-
gólnie ważne w kontekście toczącej się dyskusji odnośnie charakteru
czynności poprzedzających zawarcie umowy o dofinansowanie), że to
dopiero zawarta umowa o dofinansowanie rodzi określone uprawnienia
w zakresie otrzymania środków finansowych. Ponadto należy wskazać,
że, co do zasady, dofinansowanie będzie dokonywane na podstawie
umowy dotacji rozwojowej uregulowanej w ustawie o finansach pu-
blicznych.
W obecnie obowiązującym stanie prawnym procedurę odwoławczą w za-
kresie tzw. projektów konkursowych reguluje art. 30 ustawy o zasadach
prowadzenia polityki rozwoju oraz zostały wydane Wytyczne Ministra
Rozwoju Regionalnego w zakresie procedury odwoławczej dla wszyst-
kich programów operacyjnych. W ścisłym związku pozostaje także
art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który zawiera
wyłączenie, na etapie ubiegania się i udzielania dofinansowania, przepi-
sów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów z zakresu
sądownictwa administracyjnego. Wyłączenie to stanowi konsekwencję
przeświadczenia o tym, iż ww. sprawy nie należą do kategorii spraw ty-
powo administracyjnych, a to z uwagi na specyfikę ich wdrażania, sys-
temu realizacyjnego, kompetencji poszczególnych instytucji wynikają-
cych w szczególności z regulacji unijnych. Wyłączenie to stanowi także
„pochodną” orzeczeń sądów administracyjnych wydanych na gruncie
32
przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Roz-
woju, obowiązującej dla poprzedniego okresu programowania, które to
orzeczenia wskazywały na brak kognicji sądów administracyjnych
w przedmiotowym zakresie). Jednocześnie w związku z konstytucyj-
nym prawem do sądu zagwarantowanym w art. 45 Konstytucji RP, i
przy wyłączeniu sądownictwa administracyjnego w zakresie ww. spraw
zastosowanie znajduje domniemanie właściwości sądów powszechnych
wyrażone w art. 177 Konstytucji RP, w myśl, którego sądy powszechne
sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem
spraw ustawowo zastrzeżonych dla innych sądów. Stanowisko takie nie
znalazło uznania w oczach Rzecznika Praw Obywatelskich, który złożył
wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o uznanie za niezgodny z Kon-
stytucją RP art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
zakresie, w jakim wyłącza on sądownictwo administracyjne z procedury
ubiegania się i udzielania dofinansowania. Asumpt do złożenia tego
wniosku dała uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 3/06,
podjęta w składzie 7 sędziów, w której sąd stwierdził, w odniesieniu do
programów operacyjnych realizowanych na podstawie ustawy z dnia
20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, że przedmiotowe
rozstrzygnięcia mają formę decyzji administracyjnych. Podkreślenia
jednak wymaga, że orzecznictwo w tym zakresie nie było jednolite;
część, podobnie jak ww. uchwała podjęta w składzie 7 sędziów, opowia-
dała się za zakwalifikowaniem rozstrzygnięć podejmowanych na etapie
poprzedzającym zawarcie umowy o dofinansowanie, jako aktów mają-
cych charakter decyzji administracyjnych). Jednak duża część orzecz-
nictwa szła w kierunku, że żadne z rozstrzygnięć podejmowanych na
etapie poprzedzającym podpisanie umowy o dofinansowanie nie może

1) Takie stanowisko zostało wyrażone m.in. w postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca
2005 r., sygn. akt III SA/Wa 782/05, w wyroku NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II GSK
95/06, postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2777/05,
a ostatnio także w wyroku NSA z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 217/08.
2) I tak przykładowo, w wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 63/06, podobnie wyrok
WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. II SA/O1 119/06, publ. LEX nr 207406.
33
zostać zakwalifikowane, jako decyzja administracyjna. Takie stanowisko
zostało wyrażone m.in. w postanowieniu WSA w Warszawie z dnia
9 czerwca 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 782/05), w wyroku NSA z dnia
20 września 2006 r., sygn. akt II GSK 95/06), w postanowieniu, WSA
w Warszawie z dnia 31 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2777/05).
Rozwiązanie polegające na przyjęciu w ustawie o zasadach prowadze-
nia polityki rozwoju wyłączenia określonego w jej art. 37 było odzwier-
ciedleniem powyższego kierunku w orzecznictwie. Warto przy tym
wspomnieć, że także w aktualnie zapadających orzeczeniach prezento-
wane jest analogiczne stanowisko6).
W toku dalszych uzgodnień strona rządowa, jakkolwiek przychyla się do
tej linii orzecznictwa, która opowiada się za stanowiskiem, w myśl któ-
rego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny wniosków o dofinansowanie
nie mają charakteru ani decyzji administracyjnych, ani też innych aktów
lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierp-
nia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej „ppsa”) uznała argument
Rzecznika Praw Obywatelskich, że z punktu widzenia sprawności wdra-
żania funduszy strukturalnych, włączenie sądownictwa administracyjne-
go, w miejsce powszechnego, jest bardziej celowe. To ostatnie bowiem

3) WSA w Warszawie wyraził w nim pogląd, iż decyzje zapadające w ramach przyznawania dofinanso-
wania ze środków ZPORR, nie są decyzjami administracyjnymi, nie są, bowiem wydawane na pod-
stawie przepisów Kpa. Zdaniem sądu pisma kierowane do skarżącej nie tylko nie są decyzjami admini-
stracyjnymi, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy ppsa i nie jest dopuszczalna ich kontrola sądo-
wo-administracyjna, ale tryb wyboru wniosków w ramach ZPORR w ogóle nie przewiduje wydania
decyzji.
4) NSA uzasadnił niemożliwość zakwalifikowania aktu o przyznaniu dofinansowania z funduszy struk-
turalnych, jako decyzji administracyjnej brakiem materialno-prawnej podstawy do wydawania decyzji
administracyjnych w tego typu sprawach, co w efekcie powoduje brak kognicji sądów administracyj-
nych w zakresie badania aktów podejmowanych w tej procedurze.
5) Sąd stwierdził w nim, że działania podejmowane przez PARP na etapie oceny wniosków złożonych
przez przedsiębiorców nie mają charakteru władczego, a przekazywane przez nią informacje o tej oce-
nie nie są decyzjami w rozumieniu przepisów Kpa. Samo użycie słowa „decyzja” nie przesądza o ta-
kim właśnie charakterze pisma. Przede wszystkim musi istnieć przepis prawa przyznający określone-
mu podmiotowi prawo do podejmowania decyzji administracyjnych rozumianych, jako oparte na prze-
pisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji
publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (zob. B. Dauter, B. Grusz-
czyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz; Zakamycze 2005; s. 18).
34
jest bardziej czasochłonne, teoretycznie rzecz biorąc dopuszcza roszcze-
nie o zawarcie umowy lub unieważnienie umowy zawartej z innym
wnioskodawcą (co – przy najbardziej pesymistycznym scenariuszu
– skutecznie mogłoby zablokować sprawne wdrażanie programów ope-
racyjnych), a także dopuszcza kontrolę merytoryczną, co z kolei ozna-
czałoby wejście w kompetencje właściwej Instytucji Zarządzającej w za-
kresie wyboru projektów do dofinansowania, zagwarantowane jej w roz-
porządzeniu nr 1083/2006 (sąd administracyjny sprawuje kontrolę z
punktu widzenia zgodności z prawem). Z powyższego względu, wyko-
rzystując dodatkowo sugestie Rzecznika Praw Obywatelskich w tym za-
kresie, postanowiono włączyć kontrolę sądów administracyjnych, jednak
na szczególnych zasadach, wynikających z odrębności tematyki, właści-
wych dla tej jednej, konkretnej dziedziny. Jednocześnie w związku z
wynikami uzgodnień zewnętrznych zrezygnowano z wprowadzania w
powyższym zakresie zmian do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzestając na wpro-
wadzeniu niezbędnych zmian do ustawy o zasadach prowadzenia polity-
ki rozwoju.
Przechodząc do szczegółowych rozwiązań zaproponowanych w projek-
cie:
1) Zapewniono wnioskodawcom możliwość wniesienia środków odwo-
ławczych na poziomie instytucjonalnym istniejącym w ramach da-
nego programu operacyjnego. Wnioskodawca, podobnie jak obec-
nie, będzie miał możliwość „odwołania się” od wyników oceny jego
projektu konkursowego (art. 30b).
Odwołanie do właściwego systemu realizacji ma na celu uwzględ-
nienie specyfiki wdrażania poszczególnych programów operacyj-
nych, jak również zapewnienie maksymalnej autonomii Instytucji
Zarządzających, w związku z ich kompetencjami zapewnionymi na
poziomie regulacji unijnych. Odesłanie to wynika także z chęci
35