Poselski projekt ustawy o uchyleniu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz o zmianie niektórych ustaw

art. 14a krytykowano ze względu na fakt, że wprowadza finansowanie Funduszu ze źródeł
niepublicznych (środków uzyskiwanych przez NFZ z tytułu realizacji roszczeń regresowych –
zdaniem krytyków Ustawy – nie można uznać za środki publiczne w rozumieniu
wspomnianego wyżej przepisu Konstytucji);
Bardzo poważne zarzuty niekonstytucyjności formułowano jednak przede wszystkim
pod adresem przepisów ustanawiających opłatę ryczałtową. Najważniejsze z tych zarzutów
odnoszą się do:
1) sprzeczności regulacji normującej opłatę ryczałtową z art. 217 Konstytucji,
ustanawiającym zasadę wyłączności ustawy w regulowaniu materii prawa
podatkowego. W myśl tej zasady wszystkie elementy konstrukcji podatku,
przesądzające o jego ciężarze, powinny zostać uregulowane w ustawie. Opłata
ryczałtowa, jako należność przymusowa, bezzwrotna, nieodpłatna, o charakterze
publicznoprawnym, uiszczana na rzecz podmiotu wykonującego konstytucyjne
zadania państwa, ma wszelkie cechy podatku. W związku z tym powinno się do
opłaty ryczałtowej – jako podatku – stosować wymogi zawarte we wskazanym
wyżej art. 217 Konstytucji. Tymczasem jeden z najważniejszych elementów
przesądzających o wysokości opłaty ryczałtowej – wskaźnik procentowy – od
początku 2009 r. ma być określany w rozporządzeniu Ministra Zdrowia;
2) naruszenia zasady równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej
finansowanych ze środków publicznych (art. 68 Konstytucji) poprzez stworzenie
w ramach NFZ odrębnego funduszu, w ramach którego gromadzone są środki
pochodzące z opłaty ryczałtowej, które mają być przeznaczone wyłącznie na
leczenie ofiar wypadków komunikacyjnych. Takie unormowanie polepsza dostęp
do świadczeń opieki zdrowotnej tylko jednej kategorii pacjentów, co stanowi
naruszenie wskazanej wyżej zasady równego dostępu;
3) sprzeczności z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), poprzez stworzenie
unormowania, którego skutkiem jest jednakowe obciążenie opłatą ryczałtową
zarówno posiadaczy pojazdów mechanicznych (faktycznie to posiadacze pojazdów
mechanicznych ponoszą ciężar opłaty ryczałtowej, o czym dalej), którzy w
przeszłości spowodowali wypadek drogowy, na skutek którego osoba trzecia
poniosła szkodę na osobie, jak i tych posiadaczy pojazdów mechanicznych, którzy
do takiego zdarzenia nie doprowadzili;
4) naruszenia art. 2 Konstytucji, w szczególności sprzeczności z zasadą określoności
prawa, zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz

zasadą zachowania odpowiedniego okresu dostosowawczego. Projektowi
zarzucano m.in. to, że nowy podatek ukryto pod wprowadzająca w błąd nazwą
„opłaty ryczałtowej”. Powoduje to trudności w ustaleniu, jaki organ oraz w jakim
postępowaniu jest uprawniony do rozstrzygania sporów dotyczących opłaty
ryczałtowej, co godzi w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego
przez nie prawa oraz w zasadę określoności prawa. Ponadto ustawa posługuje się
terminami niezdefiniowanymi w żadnym akcie normatywnym, takimi jak np.
„zbiór składki brutto”, co stanowi nie tylko naruszenie zasady określoności prawa,
ale także dobitnie świadczy o niskim poziomie legislacyjnym Ustawy.
Zauważono ponadto, że projekt Ustawy uchwalony został w niewłaściwej procedurze.
Ustawa – jako regulacja ustanawiająca nowy podatek – powinna była być rozpatrywana w
pierwszym czytaniu na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Tymczasem Ustawa była w pierwszym
czytaniu rozpatrywana na posiedzeniu komisji sejmowej. Stanowiło to naruszenie art. 37 ust.
2 Regulaminu Sejmu. Skutkuje to uznaniem Ustawy za niezgodną zasadą prawidłowej
legislacji (z art. 2 Konstytucji).
Podczas debaty publicznej poświęconej opłacie ryczałtowej pojawiły się także zarzuty
naruszenia przez projekt Ustawy prawa Unii Europejskiej. Podstawą tych zarzutów było
spostrzeżenie, że projekt – ustanawiając nowe obciążenie działalności ubezpieczeniowej –
faworyzuje krajowe zakłady ubezpieczeń. Zakłady te bowiem przeważnie posiadają lepszą
orientację na polskim rynku ubezpieczeń oraz są bardziej znane przez konsumentów usług
ubezpieczeniowych, a tym samym mogą szybciej i łatwiej dostosować się do nowego
obciążenia niż ubezpieczyciele zagraniczni funkcjonujący na polskim rynku od krótszego
czasu (zob. M. Matczak, P. Pawłowski, „Czy podatek Religi jest zgodny z prawem UE”,
artykuł ten został opublikowany w dziale „Gospodarka” w Gazecie Wyborczej z dnia 19
czerwca 2007 r.).
Należy także dodać, że w stosunku do instytucji roszczenia regresowego formułowano
także zarzuty odnoszące się do niezgodności z podstawowymi zasadami cywilnej
odpowiedzialności odszkodowawczej, w myśl których żądać odszkodowania może jedynie
podmiot bezpośrednio poszkodowany (a więc ofiara wypadku komunikacyjnego), a nie osoba
poszkodowane jedynie pośrednio (czyli Narodowy Fundusz Zdrowia jako podmiot
finansujący udzielanie świadczeń zdrowotnych).
Podkreślano również, że projekt Ustawy doprowadzi do istotnego wzrostu składki
obowiązkowego ubezpieczenia OC komunikacyjnego. Powszechnie dostrzegano bowiem, że
opłata ryczałtowa – formalnie obciążająca jedynie zakłady ubezpieczeń oraz UFG – w

rzeczywistości zostanie przerzucona na wszystkich posiadaczy pojazdów mechanicznych
podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu OC komunikacyjnemu. Tym samym
wprowadzenie opłaty ryczałtowej wywoła w pierwszej kolejności niekorzystne skutki
ekonomiczne po stronie wszystkich posiadaczy polis ubezpieczenia OC komunikacyjnego,
których ilość szacuje się na ok. 12 milionów (w 2007 zawarto 15,67 miliona umów
ubezpieczenia OC komunikacyjnego), a dopiero w drugiej kolejności po stronie 27 zakładów
ubezpieczeń prowadzących ubezpieczenia OC komunikacyjne.
Jednocześnie podnoszono, że podwyższenie składki ubezpieczenia OC
komunikacyjnego jest koniecznością prawną, a nie kwestią wyboru ubezpieczycieli. Zakłady
ubezpieczeń mają bowiem prawny obowiązek wziąć pod uwagę obciążenie z tytułu opłaty
ryczałtowej przy kalkulowaniu składki obowiązkowego ubezpieczenia OC komunikacyjnego.
Obowiązek ten wynika z art. 18 Ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności
ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 z późn. zm.), zgodnie z którym wysokość
składki określa się, po dokonaniu oceny ryzyka ubezpieczeniowego, na poziomie który
powinien co najmniej zapewnić wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i
pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń.
Ponadto podwyższenie składki obowiązkowego ubezpieczenia OC komunikacyjnego
było również koniecznością ekonomiczną dla zakładów ubezpieczeń. Należy bowiem
odnotować, że w roku 2005 jedynie 3 zakłady ubezpieczeń spośród 27 prowadzących
działalność w zakresie obowiązkowego ubezpieczenia OC komunikacyjnego osiągnęły zysk z
tego ubezpieczenia. W latach 1999-2005 skumulowana strata z obowiązkowego
ubezpieczenia OC komunikacyjnego wyniosła 660 milionów zł (zob. materiał PIU z
konferencji z dnia 12 marca 2007 r.).
Pomimo iż było oczywiste, że ciężar ekonomiczny opłaty ryczałtowej będą musieli
ponosić wszyscy posiadacze pojazdów mechanicznych, przedstawiciele rządu przez cały czas
prac legislacyjnych nad Ustawą utrzymywali, że wzrost składek obowiązkowego
ubezpieczenia OC komunikacyjnego nie nastąpi. Dano temu wyraz w Uzasadnieniu projektu
Ustawy (uzasadnienie to znajduje się pod drukiem nr 1285 na stronie internetowej Sejmu).
Rozwiązanie polegające na wprowadzeniu opłaty ryczałtowej było postrzegane jako
najbardziej uciążliwe spośród możliwych sposobów dodatkowego zasilenia NFZ środkami
finansowymi (inne rozwiązania to wprowadzenie zryczałtowanego regresu w stosunku do
sprawców wypadków drogowych lub podatku z tytułu zawarcia umowy obowiązkowego
ubezpieczenia OC komunikacyjnego – tzw. podatku od polisy). Wprowadzenie opłaty
ryczałtowej powoduje bowiem relatywnie największe obciążenie finansowe osób

podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu OC komunikacyjnemu. W prezentowanych
analizach podnoszono, że obciążenie składki obowiązkowego ubezpieczenia OC
komunikacyjnego opłatą ryczałtową w wysokości 12 procent zbioru składki doprowadzi do
wzrostu tej składki o 15-18 procent (dla porównania 12-procentowy podatek od polisy
powoduje wyłącznie 12-procentowy wzrost ekonomicznego obciążenia ubezpieczającego –
wyjaśnienie tego mechanizmu znajduje się w materiale Polskiej Izby Ubezpieczeń z dnia 12
marca 2007 r.). Ustawa wywołuje więc nadmierne koszty społeczne.
Uzasadnioną krytykę wywoływał również fakt, że ostatecznie nie przewidziano
mechanizmu, który by pozwalał na uzyskiwanie przez Narodowy Fundusz Zdrowia
informacji o ofiarach wypadków drogowych, zastosowanych wobec tych ofiar procedurach
medycznych, a także o sprawcach tych wypadków. Brak takiego mechanizmu pozyskiwania
danych uniemożliwia bowiem wydatkowanie środków pobranych z tytułu opłaty ryczałtowej
zgodnie z ich przeznaczeniem, czyli na leczenie ofiar wypadków drogowych. Tym samym
regulacje zawarte w projekcie Ustawy musiały okazać się być całkowicie dysfunkcjonalne.
W związku z powyższym podnoszono, że projekt Ustawy przygotowano bez należytej
oceny skutków regulacji, a rozwiązania w nim zawarte nie zostały poprzedzone odpowiednią
refleksją nad jej ewidentnymi następstwami społecznymi. Narzucało się więc stwierdzenie, że
Ustawa jest kolejnym nieprzemyślanym, chybionym środkiem ratowania stale pogarszającej
się sytuacji NFZ.
Wszystkie wskazane wady Ustawy potwierdziły się w praktyce jej stosowania.
Zakłady ubezpieczeń podwyższyły składki obowiązkowego ubezpieczenia OC
komunikacyjnego (ostatecznie uczynił to także PZU, który początkowo przewidywał
możliwość odstąpienia od obciążenia opłata ryczałtową pobieranych składek
ubezpieczeniowych, zob. A. Biały, „PZU chce zniesienia podatku Religi”, Rzeczpospolita z
dnia 13 marca 2008 r.).
Natomiast pozyskane przez Fundusz środki z tytułu opłaty ryczałtowej, których
wartość na dzień 17 maja 2008 r. wynosiła 219 milionów złotych, nie zostały wydane na
leczenie ofiar wypadków drogowych, gdyż – jak zostało stwierdzone powyżej – NFZ nie
dysponuje możliwością uzyskania danych na temat tego, które z udzielanych świadczeń
zdrowotnych zostały zrealizowane w związku ze szkodami na osobie poniesionymi w
wypadku drogowym.
W ten sposób nie został osiągnięty żaden z celów Ustawy, natomiast wystąpiły
wszystkie negatywne skutki, jakich można było oczekiwać po tej regulacji. Posiadacze
pojazdów mechanicznych opłacają podwyższone składki, a Fundusz przetrzymuje

zgromadzone środki na rachunkach bankowych, nie mając nawet możliwości wydatkowania
ich zgodnie z przeznaczeniem.
Przedstawione wady prawne opłaty ryczałtowej, doskonale widoczne przez pryzmat
jej skutków, spowodowały, że od momentu opublikowania Ustawy w Dzienniku Ustaw (co
miało miejsce w dniu 24 lipca 2007 r.) zostały do Trybunału Konstytucyjnego wniesione już
trzy wnioski o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów ustanawiających
roszczenie regresowe. Wnioski te pochodziły od grupy posłów Platformy Obywatelskiej, a
także od Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan oraz od Stowarzyszenia
Polskich Brokerów Ubezpieczeniowych i Reasekuracyjnych. Do chwili obecnej Trybunał
Konstytucyjny nie rozpoznał złożonych wniosków. Jest jednak wysoce prawdopodobne, że
orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego – wobec tak oczywistych naruszeń Ustawy
Zasadniczej jak np. ustalanie stawki opłaty ryczałtowej w drodze rozporządzenia –
wyeliminuje Ustawę z systemu prawa. Wtedy można oczekiwać roszczeń, kierowanych do
NFZ, o zwrot pobranych opłat ryczałtowych.
Przedstawione wyżej wady Ustawy (niekonstytucyjność, niski poziom legislacyjny,
wysokie koszty społeczne przy braku jakichkolwiek korzyści z jej stosowania – nie istnieją
ustawowe mechanizmy umożliwiające wydatkowanie pozyskiwanych środków zgodnie z ich
przeznaczeniem) powodują, że staje się konieczne jak najszybsze zniesienie przewidzianych
w niej dodatkowych źródeł finansowania NFZ, jakimi są roszczenie regresowe oraz opłata
ryczałtowa. Nie można pozwalać na dalsze obciążanie społeczeństwa skutkami unormowań
nierealizujących jakichkolwiek celów, dla urzeczywistnienia których zostały one
ustanowione. Zniesienie tych instytucji możliwe jest poprzez uchylenie samej Ustawy, jak i
poszczególnych zmian, jakie Ustawa wprowadziła do innych ustaw. Cele te ma realizować
Projekt.
Oprócz unormowań mających doprowadzić do uchylenia roszczenia regresowego oraz
opłaty ryczałtowej, Projekt zawiera przepisy przejściowe oraz końcowe.
W art. 4 ust. 1 Projektu uregulowano kwestię przeznaczenia środków zebranych przez
NFZ z tytułu opłaty ryczałtowej (w terminie od 1 października 2007 r. do momentu wejścia w
życie Projektu). Zgodnie z proponowaną regulacją prawną środki pozyskane we wskazanym
wyżej okresie mają zostać przeznaczone wyłącznie na finansowanie świadczeń leczniczych.
W ten sposób wyłączono możliwość przeznaczenia środków pieniężnych z tytułu opłaty
ryczałtowej na cele nie związane z udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej np. na obsługę
administracyjno-biurową Funduszu.