Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o izbach morskich

U Z A S A D N I E N I E

Rzeczpospolita Polska jest stroną Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności, sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3,
5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z późn. zm.).
Konieczność nowelizacji ustawy z dnia 1 grudnia 1961 r. o izbach morskich (Dz. U. Nr 58,
poz. 320, z późn. zm.) związana jest z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
(ETPCz) z dnia 3 marca 2005 r. w sprawie Brudnicka i inni przeciwko Polsce (skarga nr
44158/97).
ETPCz stwierdził w wyroku naruszenie przez Polskę gwarantowanego przez Konwencję w
art. 6 prawa do rzetelnego postępowania sądowego przed niezawisłym bezstronnym sądem.
Zdaniem ETPCz niezgodne z Konwencją są w szczególności postanowienia przewidujące
powoływanie i odwoływanie przewodniczącego i wiceprzewodniczącego izby morskiej przez
Ministra Sprawiedliwości w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki mor-
skiej (art. 8 ustawy). Taka regulacja zdaniem Trybunału oznacza, że nie mogą oni zostać
uznani za nieusuwalnych, a nadto, że istnieje między nimi a ministrami stosunek hierarchicz-
nego podporządkowania. Z tego względu izby morskie w takim składzie nie mogą być uznane
za niezawisłe sądy.
Ponadto ustawa nie przewiduje prawa odwołania do sądu od orzeczeń izb morskich
w sprawach, których dotyczyło zaskarżone do Trybunału postępowanie (art. 45 ustawy), mi-
mo że ich orzeczenie wpływało na prawa członków rodzin załogi. Wprawdzie ustawą z dnia 5
marca 2004 r. o zmianie ustawy o izbach morskich (Dz. U. Nr 62, poz. 575) z dniem 15 maja
2004 r. wprowadzono do art. 45 ustawy prawo odwołania od orzeczenia Odwoławczej Izby
Morskiej do Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, dotyczy to jednak jedynie wąskiego zakresu
spraw wskazanych w tym przepisie. Nie gwarantuje w szczególności prawa do ochrony przed
sądem dobrego imienia ofiar katastrofy.
Sprawa izb morskich była rozpatrywana przez Zespół do spraw przygotowania Programu
Działań Rządu w sprawie wykonywania wyroków ETPCz wobec Polski. W Programie tym
zapisano podjęcie działań zmierzających do nadania sędziom orzekającym w izbach morskich
przymiotu niezawisłości. Ponadto konieczne jest otwarcie drogi do odwołania od orzeczenia
Odwoławczej Izby Morskiej do sądu powszechnego.
Zmiana zawarta w art. 1 pkt 1 projektu ustawy polega na nadaniu nowego brzmienia art. 7 w
ustawie z dnia 1 grudnia 1961 r. o izbach morskich i przewiduje, że w skład izby morskiej
wchodzą sędziowie, w tym przewodniczący i jeden lub więcej wiceprzewodniczących oraz
ławnicy. Istotą tej zmiany jest wyraźne podkreślenie funkcji orzeczniczej izb morskich i pod-
stawowej roli sędziów w procesie orzekania. Przy takim założeniu funkcje przewodniczącego
oraz wiceprzewodniczących izby morskiej mają charakter administracyjny.
Kolejna zmiana polega na dodaniu nowego art. 7a do ustawy (art. 1 pkt 2 projektu). Zgodnie z
tą propozycją do orzekania w sprawach należących do właściwości izb morskich deleguje
się sędziów na podstawie art. 77 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów po-
wszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.). Artykuł 77 ustawy – Prawo o ustroju
sądów powszechnych stanowi, że Minister Sprawiedliwości może delegować sędziego, za
jego zgodą, do pełnienia obowiązków sędziego lub czynności administracyjnych w innym
sądzie, Ministerstwie Sprawiedliwości lub innej jednostce organizacyjnej podległej Ministro-
wi Sprawiedliwości albo przez niego nadzorowanej.
Delegowanie sędziów do orzekania w sprawach należących do właściwości izb morskich na
podstawie art. 77 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych zapewni niezawisłość tych
sędziów. ETPCz w wyroku w sprawie Brudnicka i inni przeciwko Polsce wskazał, że człon-
kowie izb morskich (przewodniczący i wiceprzewodniczący) są powoływani i odwoływani
przez Ministra Sprawiedliwości w porozumieniu z ministrem do spraw gospodarki morskiej
i wywnioskował, że nie mogą oni być uznani za nieusuwalnych, a nadto że między nimi
a ministrami istnieje związek podległości hierarchicznej.
Stąd projekt ustawy zakłada, że sędziowie powołani do orzekania w sprawach należących do
właściwości izb morskich będą delegowani na podstawie art. 77 ustawy – Prawo o ustroju
sądów powszechnych. Zapewni to przejrzystość oraz usunie wszelkie wątpliwości co do nie-
zawisłości sędziowskiej.
Jednocześnie zakłada się, że sędziów deleguje się spośród sędziów sądów powszechnych po-
siadających znajomość zagadnień morskich w zakresie spraw należących do właściwości izb
morskich. Rozwiązanie to zagwarantuje, że w procesie orzekania będą uczestniczyć sędzio-
wie legitymujący się specjalistyczną wiedzą.
Zmiana ust. 1 w art. 8 ustawy z dnia 1 grudnia 1961 r. o izbach morskich (art. 1 pkt 3 projek-
tu) przewiduje, że przewodniczącego i wiceprzewodniczących izby powołuje Minister Spra-
wiedliwości w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej spośród

2
sędziów delegowanych w skład izby morskiej. Propozycja ta jest konsekwencją wcześniejszej
zmiany, której istotą jest wyraźne podkreślenie funkcji orzeczniczej izb morskich i podsta-
wowej roli sędziów w procesie orzekania. W takim ujęciu funkcje przewodniczącego oraz
wiceprzewodniczących izby morskiej mają charakter administracyjny, a ich powoływanie jest
czynnością pochodną względem delegowania sędziów i może się odbywać wyłącznie spośród
sędziów delegowanych do orzekania w izbach morskich.
Zmiana w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1961 r. o izbach morskich przewiduje, że sę-
dziowie orzekający w izbach morskich zachowują prawa i obowiązki przewidziane w przepi-
sach dotyczących sędziów. Nowe brzmienie tego przepisu ma podkreślić pełną niezawisłość
sędziów w zakresie orzekania w sprawach pozostających we właściwości izb morskich.
Nadanie nowego brzmienia ust. 1 w art. 11, przez stwierdzenie, że do sędziów orzekających
w izbach morskich stosuje się przepisy w sprawie wynagradzania sędziów sądów powszech-
nych, jest konsekwencją istoty nowelizacji, polegającej na podkreśleniu, że w izbach mor-
skich orzekają sędziowie.
Ustawa z dnia 1 grudnia 1961 r. o izbach morskich w art. 11 ust. 2 zawiera upoważnienie dla
ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej do określenia, w porozumieniu z mini-
strem właściwym do spraw pracy, w drodze rozporządzenia, stanowisk, zaszeregowania oraz
szczegółowych zasad wynagradzania pracowników izb morskich. Z uwagi na to, że zgodnie z
proponowaną zmianą art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1961 r. o izbach morskich sę-
dziowie orzekający w sprawach należących do właściwości izb morskich nie będą pracowni-
kami izb morskich, konieczne jest wprowadzenie zmiany w art. 11 ust. 2.
Powyższa zmiana spowoduje konieczność wydania nowego rozporządzenia regulującego
kwestie stanowisk, zaszeregowania, kwalifikacji oraz szczegółowych zasad wynagradzania
pracowników izb morskich.
W art. 18 ustawa z dnia 1 grudnia 1961 r. o izbach morskich stanowi, że wydatki izb mor-
skich są pokrywane z budżetu państwa z części, której dysponentem jest minister właściwy do
spraw gospodarki morskiej. Ponieważ po wejściu nowelizacji w życie sędziowie izb morskich
nie będą pracownikami izb morskich, a więc ich wynagrodzenia nie będą stanowiły „wydat-
ku”, nie ma potrzeby wprowadzania zmian w art. 18. Wszelkie wydatki izb morskich nadal
będą pokrywane z budżetu państwa, z części, której dysponentem jest minister właściwy do
spraw gospodarki morskiej.

3
Podobne uzasadnienie ma również kolejna zmiana. W proponowanym art. 14 ustawy z dnia 1
grudnia 1961 r. o izbach morskich (art. 1 pkt 6 projektu) określono, że izby morskie rozpo-
znają sprawy wypadków morskich na rozprawie, w pierwszej instancji – w składzie jednego
sędziego oraz dwóch ławników, a w drugiej instancji w składzie jednego sędziego oraz czte-
rech ławników. Ponadto stwierdzono, że przewodniczący izby może zwiększyć skład orzeka-
jący o dwóch ławników lub o jednego sędziego i jednego ławnika w sytuacji, gdy uzna to za
wskazane ze względu na zawiły charakter sprawy. W zmienianym ust. 3 tego artykułu okre-
ślono, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, postanowienia wydaje sędzia bez udziału ławni-
ków.
Projekt przewiduje także zmianę art. 17 ust. 4 ustawy (nadanie nowego brzmienia delegacji
ustawowej). Powyższa zmiana jest konsekwencją uwzględnienia uwag dotyczących braku w
przedmiotowej nowelizacji przepisów rozdzielających funkcje dochodzeniowe i orzecznicze.
Należy podkreślić, że obecnie dochodzenia prowadzone są przez inspektorów dochodzenio-
wych funkcjonujących w ramach izb morskich. Na podstawie dotychczas obowiązującego art.
17 ust. 4, zawierającego upoważnienie dla Ministra Sprawiedliwości do określenia, w poro-
zumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej, regulaminu wewnętrznego
urzędowania izb morskich, zostało wydane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z
dnia 23 maja 2006 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania izb morskich (Dz. U. Nr 107,
poz. 730). Rozdział 3 ww. Regulaminu nosi tytuł „Inspektorzy dochodzeniowi” i określa za-
dania tych inspektorów. Istotą zmiany ust. 4 art. 17 jest określenie w upoważnieniu, że wyda-
jąc regulamin wewnętrznego urzędowania izb uwzględnia się zadania inspektorów dochodze-
niowych. Ponadto, przez zmianę ust. 4 art. 17 i określenie wytycznych co do treści rozporzą-
dzenia, dostosowano brzmienie upoważnienia do konstytucyjnych wymagań określonych w
art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zmiana art. 24 ustawy z dnia 1 grudnia 1961 r. o izbach morskich rozszerza krąg zaintereso-
wanych w sprawie wypadku morskiego. Aktualnie zainteresowanymi w sprawie mogą być:
armator, kapitan statku, którego dotyczy wypadek morski, oraz osoby podejrzane
o spowodowanie wypadku. Oznacza to, że krąg osób zainteresowanych jest wąski, co w kon-
sekwencji powoduje, że tylko te osoby mogą złożyć wniosek o wszczęcie postępowania, ko-
rzystać z pomocy pełnomocnika, brać udział w postępowaniu oraz wnosić środki odwoław-
cze.
ETPCz w sprawie Brudnicka i inni przeciwko Polsce uznał, że skarżącym, czyli wdowom po
marynarzach, przysługuje status ofiary. Ustawa z dnia 1 grudnia 1961 r. o izbach morskich

4
nie posługuje się pojęciem „ofiary”, a jedynie wskazanym już pojęciem „zainteresowanego”,
wobec czego projekt zakłada poszerzenie kręgu osób zainteresowanych. Za zainteresowanego
uważa się „każdego, czyjego interesu prawnego dotyczy wypadek morski”. W konsekwencji
szeroka grupa osób będzie miała prawo do udziału w postępowaniu oraz prawo do odwołań
od orzeczeń izb morskich.
Zgodnie ze zmianą zawartą w art. 1 pkt 9 projektu ustawy (art. 27) wyraźnie wskazano, że
dochodzenie w sprawach wypadku morskiego jest przeprowadzane bezpośrednio przez in-
spektora dochodzeniowego (a nie jak dotychczas przez przewodniczącego lub wiceprzewod-
niczącego izby morskiej) albo za pośrednictwem kapitanatu (bosmanatu) portu.
Nowe brzmienie ust. 6 w art. 43 przewiduje, że zażalenie na postanowienie Odwoławcza Izba
Morska rozpoznaje na posiedzeniu w składzie jednego sędziego i czterech ławników, najpóź-
niej w ciągu trzech dni od dnia wpływu akt wraz z zażaleniem.
ETPCz podniósł, że orzeczenia wydane przez izby morskie są ostateczne oraz że prawo pol-
skie nie przewiduje jakiejkolwiek możliwości kontroli sądowej tych orzeczeń. ETPCz uznał,
że wprowadzone w 2004 r. zmiany do ustawy z dnia 1 grudnia 1961 r. o izbach morskich,
przyznające prawo do odwołania w przypadku pozbawienia prawa wykonywania zawodu, nie
rozwiązują problemu braku możliwości odwołań.
Stąd projekt ustawy wprowadza zmianę w treści art. 45 w ust. 1, przyznając prawo do odwo-
łania od każdego orzeczenia wydanego przez Odwoławczą Izbę Morską do Sądu Apelacyjne-
go w Gdańsku. Takie rozwiązanie otwiera pełną drogę do odwołań dla wszystkich podmiotów
wymienionych w art. 41 ustawy, a więc dla delegata, zainteresowanych, a w sprawach okre-
ślonych w art. 15 ust. 4 również państwowemu inspektorowi pracy.
Projektowana ustawa zawiera przepisy przejściowe określające, że sprawy wszczęte, a nieza-
kończone przed dniem wejścia proponowanych rozwiązań są prowadzone na podstawie zno-
welizowanych przepisów. Ponadto określono, że czynności procesowe dokonane przed dniem
wejścia w życie projektowanych rozwiązań są skuteczne, o ile dokonane zostały z zachowa-
niem przepisów dotychczasowych.
Należy także wskazać, że w resorcie infrastruktury trwają prace nad opracowaniem projektu
ustawy o Państwowej Komisji do Spraw Badania Wypadków Morskich, która całościowo
ureguluje kwestie związane z badaniem i orzekaniem w sprawach wypadków morskich, w
tym wynikające z wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz opracowywanych
obecnie w Komisji Europejskiej dyrektyw.

5