Rządowy projekt ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców

Do druku nr 3656

Warszawa, 2 grudnia 2010 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

RM 10-155-10



Pan

Grzegorz
Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej


Szanowny Panie Marszałku

W ślad za pismem z dnia 24 listopada 2010 r., przy którym przesłano
Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy


-
o ograniczaniu barier administra-
cyjnych dla obywateli i przedsię-
biorców,

przekazuję, zgodnie z wymogami art. 34 ust. 3 i 4 regulaminu Sejmu,
uzupełnioną ocenę skutków regulacji o omówienie konsultacji społecznych oraz
projekty aktów wykonawczych.

Z poważaniem

(-) Donald Tusk
OCENA SKUTKÓW REGULACJI

Spis treści
1.
Analiza problemów ......................................................................................................................2
1.1.
Problem główny ...................................................................................................................2
1.2.
Źródła problemu...................................................................................................................3
2.
Identyfikacja interesariuszy .........................................................................................................5
3.
Cele interwencji ...........................................................................................................................6
3.1.
Cel projektu..........................................................................................................................6
3.2.
Uwarunkowania ...................................................................................................................7
4.
Sposoby osiągnięcia celów ..........................................................................................................9
4.1.
Opcja interwencji 1 – działania nielegislacyjne...................................................................9
4.2.
Opcja interwencji 2 – nowelizacja ustaw szczegółowych ...................................................9
4.3.
Opcja interwencji 3 – deregulacyjna ustawa horyzontalna................................................10
5.
Analiza poszczególnych rozwiązań ...........................................................................................10
5.1.
Analiza silnych i słabych stron poszczególnych opcji.......................................................10
5.2.
Analiza skutków zmian dereglamentacyjnych...................................................................12
5.3.
Analiza skutków wprowadzenia kultury oświadczeń ........................................................24
5.4.
Wpływ proponowanych rozwiązań....................................................................................34
6.
Wnioski ......................................................................................................................................41
7. Tabelaryczne zestawienie omówienia wyników konsultacji społecznych ...................................43
2


1. Analiza problemów


Źródło: opracowanie własne


.1.
1
Problem główny
Głównym problemem dotyczącym systemu regulowania działalności gospodarczej w Polsce jest
zbyt wysoki poziom reglamentacji w stosunku do potrzeb wynikających z bezpieczeństwa
konsumenta, obrotu gospodarczego, bezpieczeństwa państwa i innych uwarunkowań społeczno-
3

-gospodarczych. Obowiązek reglamentacji gospodarki częściowo wynika z wymogów określonych
przepisami wspólnotowymi lub międzynarodowymi. Jednak analiza przeprowadzona na potrzeby
niniejszej oceny wykazała, że przynajmniej w kilku przypadkach, obowiązek utrzymania
wprowadzonej reglamentacji nie występuje lub, jeżeli występuje, to nie wymaga tak daleko
posuniętej formy lub zakresu.
1.2. Źródła problemu
Główny problem wynika z trzech niedoskonałości systemu reglamentacji. Pierwszym z nich
jest zbyt duża liczb
owi
a ob
ązków nałożonych na obywateli oraz przedsiębiorców. Oznacza to, że
zbyt wiele obszarów działalności gospodarczej wymaga uzyskania dodatkowej, w stosunku do
powszechnie stosowanej rejestracji działalności gospodarczej, zgody wydawanej przez właściwy
organ administracji. W sumie przeanalizowano 209 ustaw. W wyniku tej analizy, przygotowując
niniejszy projekt, zaproponowano nowelizację 92 ustaw.
Wartościowanie zakresu i celowości reglamentacji działalności gospodarczej w ustawach
szczegółowych został
o d
o dokonane w oparciu o tzw. drzew
ecyzyjne. Przedmiotem analizy było
znalezienie odpowiedzi na pytania dotyczące:
−
powodu istnienia danego instrumentu regulacyjnego (Dlaczego ustawodawca
wprowadził daną formę reglamentacji?),
−
uwarunkowania reglamentacji przepisami wspólnotowymi (Czy dana forma
reglamentacji wynika z regul
owych?) oraz
acji wspólnot
−
możliwości osiągnięcia zamierzonych celów regulacji przez reglamentację (Czy jest
możliwość osiągnięcia zamierzonych (uzasadnionych) celów reglamentacji w inny
sposób?).
Szczegółowe kryteria odnosiły się do następujących kwestii:
−
zgodności zakresu regulacji krajowej z wymaganiami prawa wspólnotowego,
−
zasady proporcjonalności znajdującą odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego,
−
ochrony wartości uwzględnionych w ustawach szczegółowych,
−
potrzeby likwidacji zbędnych barier przy podejmowaniu i wykonywaniu działalności
gospodarczej (możliwości uproszczenia instrumentu reglamentacji i procedury z nim
związanej).
Kolejnym źródłem nadmiernego poziomu reglamentacji są zbyt restrykcyjne, w stosunku do
sytuacji optymalnej, wymagania towarzyszące podejmowaniu i wykonywaniu określonej
4

działalności gospodarczej. Zjawisko to występuje w sytuacji, gdy sam fakt istnienia reglamentacji
przez państwo określonej działalności jest uzasadniony, lecz reglamentacja (koncesja, licencja,
zezwolenie) ma zbyt restrykcyjną formę w stosunku do potrzeb społeczno-gospodarczych. Pociąga
to za sobą ponoszenie przez przedsiębiorców obciążeń związanych z uzyskaniem decyzji
administracyjnej umożliwiającej podejmowanie określonej formy działalności gospodarczej.
Dodatkowe, niezwiązane z bezpośrednią działalnością koszty ponoszone przez przedsiębiorców
generują nie tylko nieodpowiednie – zbyt restrykcyjne formy reglamentacji, ale również warunki
ich uzyskiwania.
Jedną z najczęstszych wad przepisów określających warunki udzielenia zezwolenia jest ich
nieprecyzyjny i niedookreślony charakter, dający zbyt daleko idącą uznaniowość organowi
wydającemu decyzję administracyjną. W niektórych przypadkach taki subiektywny i nieostry
charakter przesłanek wydania zezwolenia jest konieczny z uwagi na potrzebę zapewnienia ochrony
interesów (bezpieczeństwa) podmiotów prowadzących działalność reglamentowaną.
Zidentyfikowano jednak sytuacje, w których istnieją możliwości doprecyzowania wymogów i
kryteriów, których spełnienie umożliwia wydanie decyzji administracyjnej.
Zdarzają się sytuacje, że warunki podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej są regulowane
aktami wykonawczymi, które znacznie szybciej i częściej można zmieniać niż ustawy. Obawy, iż
w relatywnie krótkim czasie mogą nastąpić zmiany warunków prowadzenia danej działalności,
wywołuje poczucie niestabilności wśród przedsiębiorców i utrudnia planowanie rozwoju
przedsiębiorstwa oraz prowadzenie inwestycji wymagających kilkuletniego czasu zwrotu
poniesionych nakładów finansowych. Dlatego tak istotnym jest wyważenie zakresu ograniczeń
nakładanych na przedsiębiorcę w wybranych obszarach działalności gospodarczej a przysługującą
mu na gruncie Konstytucji swobodą działalności gospodarczej.
Często równie uciążliwy charakter jak ograniczenia merytoryczne (jakościowe) mają liczne
warunki formalne i techniczne, które musi spełnić
odawca wyst
wniosk
ępujący o udzielenie
zezwolenia. Problemem jest zarówno nadmierna liczba takich wymagań (wiążąca się
z koniecznością dołączenia do wniosku dużej liczby różnych dokumentów – zaświadczeń, odpisów
itp.), jak i zasadność dołączania do wniosku niektórych z wymaganych dokumentów.
Ustawodawca na przestrzeni wielu lat wprowadzał w wielu przypadkach zbędne i nie zawsze
merytorycznie uzasadnione obowiązki ukończenia szkoleń, zdania egzami
e
nów czy t ż uciążliwy
obowiązek posiadania aktualnego zaświadczenia o ukończeniu szkolenia, które musi być okresowo
aktualizowane (ponownie wydawane) przez wskazany organ. Nieuzasadnione jest również
restrykcyjne limitowanie okresów ważności udzielanych zezwoleń. Na dodatkową analizę zasługuje
zasadność uznaniowego i „mechanicznego” ograniczania liczby funkcjonujących na rynku