Rządowy projekt ustawy o podpisach elektronicznych

innego sposobu weryfikacji byłoby niewskazane w kontekście interoperacyjności aplikacji
weryfikujących.
Projekt ustawy o podpisach elektronicznych został oparty na założeniu utrzymania
krajowego urzędu certyfikacyjnego (czyli tzw. roota centralnego). Obowiązek posiadania
roota nie wynika bezpośrednio z dyrektywy 1999/93/WE. Model krajowej infrastruktury
klucza publicznego z centralnym rootem upraszcza rozpoznawanie zaufanych certyfikatów za
granicą przez wskazanie tylko tego roota. Oprócz rejestru wprowadzona zostanie lista
podmiotów kwalifikowanych (art. 34 ustawy), która będzie realizowana przy zastosowaniu
standardu ETSI TS 102 231 (Trusted Services List). W tym zakresie nie zachodzi potrzeba
zawarcia w ustawie upoważnienia do wydania aktów wykonawczych, gdyż listy TSL
regulowane są szczegółowo decyzją Komisji z dnia 16 października 2009 r. ustanawiającą
środki ułatwiające korzystanie z procedur realizowanych drogą elektroniczną poprzez
„pojedyncze punkty kontaktowe” zgodnie z dyrektywą 2006/123/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady dotyczącą usług na rynku wewnętrznym. Decyzja zapewnienia jednolite
wymagania w zakresie sposobu publikacji i ochrony listy podmiotów kwalifikowanych lub
akredytowanych w poszczególnych państwach. Listy TSL stanowić będą pomocnicze źródło
informacji o statusie podmiotów wydających certyfikaty kwalifikowane w danym państwie.

Zawarta w art. 57 i przygotowana we współpracy z Komisją Kodyfikacyjną Prawa
Cywilnego zmiana ustawy – Kodeks cywilny wprowadza modyfikację w zakresie
elektronicznej formy oświadczenia woli. Przez wiele lat swojego obowiązywania, artykuł 78
§ 2 K.c. w dotychczasowym brzmieniu, w praktyce nie miał większego znaczenia. Rynek
bezpiecznego podpisu elektronicznego nie rozwinął się w takim stopniu, aby jego
wykorzystanie stało się standardem zawierania umów w postaci elektronicznej. W praktyce
obrotu gospodarczego umowy zawierane są częstokroć z wykorzystaniem innych form
uwierzytelnienia, opartych np. o odpowiednie loginy i hasła, w
odpowiedni sposób
zabezpieczające składane oświadczenia woli, z równoczesną możliwością identyfikacji stron.

Nowy art. 78¹ wyróżnia formę elektroniczną, jako odrębną formę czynności prawnej.
Umieszczenie definicji formy elektronicznej w odrębnym przepisie jednoznacznie przesądza
o tym, że stanowi ona odrębny, choć równoważny w stosunku do formy pisemnej, typ formy
szczególnej. Określona w § 1 tego przepisu konstrukcja formy elektronicznej różni się pod
względem sposobu jej zdefiniowania w stosunku do aktualnego ujęcia z art. 78 § 2 K.c.

12
Uznanie autonomiczności formy elektronicznej rozstrzyga wątpliwości co do możliwości
zastrzeżenia formy pisemnej, z wyłączeniem dopuszczalności spełnienia tego wymogu przy
użyciu formy elektronicznej i na odwrót. Nowy § 2 określa wyraźnie względny charakter
zasady równoważności pomiędzy formą pisemną i elektroniczną, która może zostać
wyłączona na podstawie ustawy lub czynności prawnej. Wyodrębnienie formy elektronicznej
usuwa także spór wokół możliwości posłużenia się tą formą przez osoby, które mogą czytać,
lecz nie mogą pisać, co ma dodatkowe znaczenie wobec rezygnacji z uregulowania w nowym
Kodeksie cywilnym zastępczych postaci podpisu.

Konsekwentnie realizowany postulat neutralności technicznej przy kodeksowym
precyzowaniu przesłanek dochowania formy szczególnej doprowadził do wyeliminowania
z opisu formy elektronicznej takich określeń jak: „bezpieczny podpis elektroniczny” czy
„weryfikacja przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu”. Dla zachowania formy
elektronicznej istotne jest natomiast:
– złożenie oświadczenia woli w postaci danych elektronicznych,
– dołączenie do nich lub logiczne z nimi powiązanie podpisu elektronicznego
umożliwiającego identyfikację osoby dokonującej czynności prawnej,
– zapewnienie integralności złożonego oświadczenia.

Podkreślić należy, że art. 5 ust. 1 dyrektywy 1999/93/WE nie stanowi przeszkody, aby
w prawie cywilnym powiązać formę elektroniczną, jako formę szczególną, z zaawansowanym
podpisem elektronicznym. Proponowana zmiana nie ogranicza możliwości zastrzeżenia
w przepisach lub w umowie ostrzejszego wymogu podpisu kwalifikowanego zrównanego
w skutkach z podpisem własnoręcznym. Proponowana zmiana zrównuje formę pisemną z
elektroniczną opartą wyłącznie o zaawansowany podpis elektroniczny bez użycia
kwalifikowanego certyfikatu. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności posługiwania się
certyfikatem, w tym zagranicznym certyfikatem, czy też certyfikatem kwalifikowanym.
Podmioty zamierzające dokonać czynności prawnej w formie elektronicznej równoważnej
formie pisemnej za granicą będą musiały wypełnić wymogi państwa, według prawa którego
dokonują tej czynności. W takim przypadku użycie podpisu zaawansowanego może nie
zawsze być wystarczające. Proponowana zmiana wychodzi naprzeciw praktyce
i postulowanym zmianom w doktrynie. Jej celem jest dopasowanie przepisów prawa do
praktyki cywilnoprawnego obrotu w internecie.

13

Nowelizacja ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wynika
z konieczności dostosowania przepisów postępowania administracyjnego do stosowania
wezwań, decyzji, postanowień oraz zawiadomień przy wykorzystaniu podpisów
kwalifikowanych. Przepisy uwzględniają stan prawny wprowadzony ustawą z dnia 12 lutego
2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania
publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 40, poz. 230). Przyjęcie podpisu
kwalifikowanego jako zasady w relacjach urzędów z petentami służy zapewnieniu wysokiego
poziomu zaufania obywateli do urzędów. Projekt wprowadza nieznaczne korekty redakcyjne,
zastępując w art. 124 § 1 oraz art. 238 § 1 łączniki zdaniotwórcze „lub” przez łącznik „albo”
oraz zmieniając szyk zdania w art. 217 § 4. Zmiany w ustawie z dn. 17 lutego 2005 o
informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne służą dostosowaniu
przepisów tejże ustawy do zgodności z ustawą o podpisach elektronicznych. Ustawa o
informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w art. 20a odwołuje
się do zasad przewidzianych w ustawie z dnia 18 września 2001 r., co wymaga zmiany przez
odesłanie do zasad przewidzianych w ustawie nowej.


Zmiany w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
(Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 i Nr 218, poz. 1690) oraz zastosowanie rocznego okresu
przejściowego umożliwią m.in. dostosowanie systemu informatycznego ZUS do
dopuszczonego w art. 29 in fine nowego mechanizmu weryfikacji podpisu elektronicznego
w czasie rzeczywistym. Uregulowania zakładają uwierzytelnienie podpisem kwalifikowanym
podmiotu przekazującego dokumenty elektroniczne jako płatnika składek i udostępnienie
płatnikowi przeznaczonych dla niego informacji zawierających dane osobowe
ubezpieczonych i innych informacji o ograniczonym dostępie. ZUS zakłada również użycie
w przyszłości innych rozwiązań w zakresie uwierzytelnienia oraz zapewnienia integralności
i niezaprzeczalności przekazywanych dokumentów elektronicznych, co uwzględnione
zostanie w innych ustawach i rozporządzeniach. Przepisy przejściowe przyznają Zakładowi
Ubezpieczeń Społecznych, uzasadniony długim cyklem implementacji oraz testów, roczny
okres przejściowy na dostosowanie systemu informatycznego do zmian wprowadzanych
ustawą oraz wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi. W projekcie ustawy
o podpisach elektronicznych założono płynne zmiany w zakresie krajowej infrastruktury
klucza publicznego. Niemniej w zakresie walidacji certyfikatów kwalifikowanych, gdzie

14
równolegle lub zamiast dotychczas stosowanych przez podmioty kwalifikowane list
unieważnionych certyfikatów świadczone będą usługi OCSP, konieczne jest dostosowanie
systemów informatycznych. Wprowadzenie zmian do systemów ZUS będzie niezbędne
również z uwagi na konieczność obsługi kwalifikowanych certyfikatów z zagranicy.

Intencją zmiany wprowadzanej w art. 66 ustawy jest zapewnienie, aby w przypadku
gdy płatnik składek upoważni do przekazywania dokumentów ubezpieczeniowych inny
podmiot (np. biuro rachunkowe), dokumenty te w każdym przypadku byłyby przekazywane
do ZUS w wersji elektronicznej. Dopisanie do ust. 1 podmiotów upoważnionych przez
płatnika składek będzie rodziło wątpliwości, czy do podmiotów tych nie powinno stosować
się ust. 2, zwalniającego z obowiązku przekazywania dokumentów w wersji elektronicznej
w odniesieniu do płatników rozliczających składki za nie więcej niż 5 osób. W ust. 2
wprawdzie mówi się tylko o płatnikach składek, ale podmioty upoważnione (co wynika
z istoty upoważnienia) działają w imieniu i na rzecz płatnika składek. Może być uznane, że
przepis ust. 2 dotyczy także podmiotów upoważnionych. Stąd też potrzeba dodania ust. 2b
w art. 47a tej ustawy, wyłączającego stosowanie ust. 2 w przypadku przekazywania
dokumentów ubezpieczeniowych przez podmioty upoważnione przez płatnika.

W zakresie zmian tej ustawy odnoszących się do użycia podpisów kwalifikowanych
w procesie przekazywania dokumentów elektronicznych do ZUS przyjmuje się (zgodnie
z

art. 47a zmienianej ustawy), że płatnicy składek są obowiązani przekazywać
wyspecyfikowane dokumenty w formie dokumentu elektronicznego. Przekazywane
dokumenty podpisuje podpisem kwalifikowanym (albo bezpiecznym podpisem
elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego certyfikatu) osoba fizyczna
odpowiedzialna za ich przekazanie – płatnik składek, gdy jest taką osobą, albo w imieniu
płatnika zatrudniony pracownik albo podmiot upoważniony przez płatnika składek do
przekazywania wyspecyfikowanych dokumentów, gdy jest osobą fizyczną, albo działająca
w imieniu tego podmiotu osoba fizyczna. W przypadku przekazywania dokumentów do ZUS
nie są weryfikowane rodzaj i forma upoważnienia oraz związana z nim relacja
odpowiedzialności osoby przekazującej dokumenty. Ważna jest możliwość jednoznacznej
identyfikacji podpisującego i niezaprzeczalność złożenia podpisu, co w szczególnych
sytuacjach pozwala wdrożyć odpowiednie postępowanie.


15
Proponowana zmiana ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
(Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) ułatwi przesyłanie informacji pomiędzy
systemami informatycznymi urzędów skarbowych i urzędów gmin w zakresie pozyskiwania
zaświadczeń o dochodach dla osób – wnioskodawców ubiegających się o świadczenia
rodzinne. Zapis pozwoli na rezygnację z obecnego systemu dostarczania zaświadczenia
o dochodzie z urzędu skarbowego wraz z wnioskiem o świadczenia rodzinne. Wnioskodawca
będzie składał wniosek o świadczenia rodzinne w gminie, natomiast gmina pozyska od urzędu
skarbowego informację o dochodzie osoby, na zasadzie wymiany informacji pomiędzy
systemami.

Podobny charakter ma proponowana zmiana ustawy z dnia 7 września 2007 r.
o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378, z późn. zm.).
Zmiana ta ułatwi przesyłanie informacji pomiędzy systemami informatycznymi urzędów
skarbowych i urzędów gmin w zakresie pozyskiwania zaświadczeń o dochodach dla osób –
wnioskodawców ubiegających się o świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zapis pozwoli
na rezygnację z obecnego systemu dostarczania zaświadczenia o dochodzie z urzędu
skarbowego wraz z wnioskiem o świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wnioskodawca
będzie składał wniosek o świadczenia z funduszu alimentacyjnego w gminie, natomiast gmina
pozyska od urzędu skarbowego informację o dochodzie osoby, na zasadzie wymiany
informacji pomiędzy systemami.

Proponowane zmiany w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia
i instytucjach rynku pracy z dnia 20 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415,
z późn. zm.) ułatwią przesyłanie informacji pomiędzy systemami informatycznymi
publicznych służb zatrudnienia oraz podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez
uwierzytelnienie przekazywanych informacji oraz zagwarantowanie ich integralności.
W dotychczas obowiązującym brzmieniu przepisów nie była wskazana forma udostępniania
danych, zatem w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 lutego 2004 r.
o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne właściwy minister
mógł je udostępniać w różnej formie. Zaproponowane brzmienie oznacza, że dane z rejestru
centralnego będą w szczególności udostępniane w postaci danych elektronicznych
opatrzonych pieczęcią elektroniczną.


16