Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw

W rezultacie, dążąc do wzmocnienia samodyscypliny fiskalnej autorów projektów ustaw
generujących skutki finansowe, w ust. 1a zaproponowano, aby w treści projektu ustawy
przyjmowanej przez Radę Ministrów zostały określone maksymalne limity wydatków
jednostek sektora finansów publicznych, wyrażone kwotowo, na okres 10 lat budżetowych
wykonywania ustawy, oddzielnie dla każdego roku, poczynając od pierwszego roku
przewidywanego wejścia w życie ustawy, w podziale na budżet państwa, jednostki samorządu
terytorialnego i ich jednostki organizacyjne oraz pozostałe jednostki sektora finansów
publicznych. Przyjmowane przez Radę Ministrów projekty nowych rządowych ustaw,
przygotowywanych przez poszczególne resorty, powinny zawierać maksymalny limit
wydatków jednostek sektora finansów publicznych, wyrażony – oddzielnie dla każdego roku
budżetowego – kwotowo, zgodnie z zasadą oszczędnego dysponowania środkami
publicznymi. Koszty związane z wykonywaniem tych ustaw muszą być przedstawione na
kolejnych 10 lat budżetowych, począwszy od pierwszego roku, w którym przewiduje się, że
ustawa wejdzie w życie. Przepis ten będzie miał zastosowanie wyłącznie do rządowych
projektów ustaw.
W ust. 1b określono, że przyjmowane przez Radę Ministrów projekty ustaw zmieniających
ustawy, których skutkiem finansowym może być zmiana poziomu wydatków jednostek
sektora finansów publicznych, powinny przewidywać aktualizację maksymalnych limitów
wydatków, określanych w zmienianych ustawach, na kolejne 10 lat budżetowych
wykonywania tych ustaw.
W ust. 1c określono, że w przypadku projektów ustaw, które przewidują obowiązywanie
przepisów w okresie krótszym niż 10 lat budżetowych, maksymalne limity tych wydatków
określa się na ten okres.
W ust. 1d określono, iż trzy lata przed upływem 10 lat budżetowych wykonywania ustawy
Rada Ministrów przedstawia Sejmowi projekt zmiany ustawy określającej maksymalny limit
wydatków jednostek sektora finansów publicznych, wyrażony kwotowo, na kolejnych 10 lat
budżetowych, oddzielnie dla każdego roku, również w podziale na budżet państwa, jednostki
samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne oraz pozostałe jednostki sektora
finansów publicznych. Kolejnych 10 lat budżetowych liczy się po upływie okresu 10-letniego
określonego w danej ustawie.
– dodano ust. 4 określający mechanizmy korygujące wysokość wydatków wynikających
z projektów ustaw, w przypadku przekroczenia lub przewidywanych zagrożeń przekroczenia
przyjętego na dany rok budżetowy maksymalnego limitu wydatków
Zawierając w ustawie stosowne mechanizmy, jednocześnie projektodawca powinien we
własnych ustawach zawrzeć dodatkowe warunki stosowania tych mechanizmów, jak

6

np: horyzont czasowy czy instrumenty monitorowania wykorzystania limitu wydatków,
niezbędne dla sprawnego ich wdrożenia i wykorzystywania.
W sytuacji wskazanej powyżej projektodawca w przygotowywanym projekcie ustawy
powinien zawrzeć co najmniej jeden spośród następujących mechanizmów:
1) limitowanie liczby udzielonych świadczeń w zależności od środków przeznaczonych na
ten cel w ustawie budżetowej;
Zakłada się, że zachowane zostaną, co do zasady, limity określone w poszczególnych
ustawach, a jedynie w wyjątkowych przypadkach, związanych w szczególności z procedurą
nadmiernego deficytu, limity określone w ustawie budżetowej mogą być niższe od pierwotnie
przyjętego maksymalnego poziomu określonego w danej ustawie. Taka sytuacja powinna
wynikać z wyraźnego ustawowego umocowania, jak np. wprowadzenie wymogu
uzależniającego wypłatę świadczeń od daty złożenia wniosku przez osobę ubiegającą się
o takie świadczenie.
2) uzależnienie wypłat od kryterium dochodowego lub majątkowego, albo zmiana kryterium
dochodowego lub majątkowego uprawniającego do nabycia świadczeń finansowanych ze
środków publicznych;
W odrębnych ustawach należy zawrzeć szczegółowe uregulowania umożliwiające elastyczne
kształtowanie wypłat, a zarazem respektujące zasadę równego traktowania podmiotów.
3) zmiana kosztów realizacji zadań publicznych wykonywanych na rzecz obywateli,
o których mowa w ustawach odrębnych;
W przypadkach przekroczenia lub przewidywanych zagrożeń przekroczenia przyjętego na
dany rok budżetowy maksymalnego limitu wydatków, ustawy powinny zawierać mechanizm
powodujący zmianę wysokości kosztów ponoszonych na realizację zadań, o których mowa
w tych ustawach, jak np. w przypadku ponoszenia kosztów świadczenia usług prawniczych
z urzędu.
Zmiana powyższa ma na celu:
1) urealnienie planowania wieloletniego, które zostało wprowadzone do systemu
finansów publicznych ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
zarówno na poziomie centralnym, jak i samorządowym,
2) wprowadzenie ustalonych mechanizmów chroniących przed nieplanowanym
wzrostem wydatków na realizację zadań ze środków publicznych ponad założony
limit, co ograniczy ryzyko wystąpienia napięć w realizacji budżetu.
– dodano ust. 5 określający właściwy organ do monitorowania poziomu wykorzystania limitu
wydatków na dane zadanie publiczne i terminowego uruchomienia mechanizmów


7

korygujących.
W ust. 5, mając na względzie potrzebę zapewnienia efektywności realizacji przepisów
ograniczających wzrost wydatków jednostek sektora finansów publicznych, wprowadzono
regułę, zgodnie z którą projekty ustaw generujących skutki finansowe dla sektora finansów
publicznych wskazują właściwy organ, który monitoruje wykorzystanie limitu wydatków na
wykonywanie zadania publicznego przez jednostki sektora finansów publicznych oraz
odpowiada za terminowe wdrożenie mechanizmów korygujących. Organem monitorującym
wykorzystanie limitu wydatków na wykonywanie zadań publicznych będzie z zasady
właściwy dysponent środków budżetowych. Organ ten ma możliwości zbierania informacji
o danych niezbędnych do monitorowania wykorzystania limitu wydatków i terminowego
wdrożenia mechanizmów korygujących.
– dodano ust. 6 określający przypadki wyłączenia stosowania obowiązku określania w treści
projektu ustawy maksymalnego limitu wydatków jednostek sektora finansów publicznych,
wyrażonego kwotowo, na okres 10 lat budżetowych wykonywania ustawy, oddzielnie dla
każdego roku oraz wyłączenia uruchomienia mechanizmów korygujących.
W ust. 6 przewiduje się, iż do przyjmowanego przez Radę Ministrów projektu ustawy,
którego skutkiem może być zwiększenie wydatków budżetu państwa, tzw. wydatków
sztywnych, o których mowa w art. 112a ust. 2, w stosunku do wielkości wynikających
z obowiązujących przepisów, nie stosuje się zasad dotyczących określania maksymalnego
limitu wydatków jednostek sektora finansów publicznych wyrażonego kwotowo na okres
10 lat budżetowych wykonywania ustawy, oddzielnie dla każdego roku, i mechanizmów
korygujących wysokość wydatków wynikających z projektów ustaw, w
przypadku
przekroczenia lub przewidywanych zagrożeń przekroczenia przyjętego na dany rok
budżetowy maksymalnego limitu wydatków.
Wprowadzone regulacje mają dodatkowo wspierać efektywność realizacji wydatkowej reguły
dyscyplinującej, dotyczącej bezpośrednio całego agregatu wydatków budżetu państwa,
potocznie zwanych elastycznymi.
Podkreślenia wymaga, iż zawarte w niniejszym projekcie nowelizacji uregulowania
systemowe określające maksymalny limit wydatków jednostek sektora finansów publicznych
w poszczególnych projektach ustaw w horyzoncie 10 lat oraz mechanizmy korygujące,
odnosić się będą do nowych rządowych projektów aktów prawnych, wnoszonych pod obrady
Rady Ministrów, generujących skutki finansowe dla sektora finansów publicznych.
Maksymalny, kwotowy limit wydatków i inne mechanizmy określone w tych projektach nie
będą zawierać rozwiązań dyskryminujących lub przyznających przywileje danym podmiotom,
a jedynie określać np. warunki, wymogi czy kryteria, które będą musiały być spełnione w celu

8

zabezpieczenia przed niekontrolowanym wzrostem wydatków sektora finansów publicznych
wynikających z realizacji zadań publicznych. Będą one miały zastosowanie w przypadku
przekroczenia lub przewidywanych zagrożeń przekroczenia przyjętego na dany rok limitu
skutków finansowych. Nie powstaje również zagrożenie naruszenia konstytucyjnie
zapewnionej zasady równego traktowania wszystkich podmiotów prawa czy też ingerencji
w zapewnioną obywatelom ochronę praw nabytych, m.in. uprawniających do świadczeń
finansowanych z budżetu państwa. Obowiązek urzeczywistnienia wyrażonych w Konstytucji
gwarancji socjalnych – w drodze stosownych regulacji normatywnych – należy rozumieć jako
nakaz urzeczywistniania poprzez regulacje ustawowe treści prawa konstytucyjnego w taki
sposób, aby z jednej strony uwzględnić istniejące potrzeby, z drugiej możliwości ich
zaspokojenia4).
pkt 7 – dodano nowe art. 50a – 50c
Przepis zawarty w art. 50a zobowiązuje Ministra Finansów do publikowania na stronie
podmiotowej obsługującego go urzędu w Biuletynie Informacji Publicznej wytycznych
zapewniających stosowanie jednolitych wskaźników makroekonomicznych, które będą
stanowić podstawę oszacowywania skutków finansowych projektowanej ustawy,
w szczególności jednolitego określania maksymalnego limitu wydatków jednostek sektora
finansów publicznych na dane zadanie, wyrażonego kwotowo, na okres 10 lat budżetowych
wykonywania tej ustawy.
W art. 50b określono regułę, iż wejście w życie przepisów wykonawczych, wydawanych na
podstawie danej ustawy, nie może skutkować zmianą limitu wydatków jednostek sektora
finansów publicznych określonego w danej ustawie. Przepis zapobiega generowaniu
dodatkowych kosztów w wyniku wejścia w życie aktów wykonawczych, które z zasady nie
powinny powodować wydatków innych niż określane zgodnie z ustawami. Należy jednak
zauważyć, że realizacja zadań ustawowych może następować nie w drodze wydania aktu
wykonawczego, zatem efektywność tej reguły będzie zależała przede wszystkim od
samodyscypliny organów realizujących zadania publiczne.
W przepisie art. 50c wskazano, iż regulacje w zakresie procedury dotyczącej określania
w projektach aktów prawnych maksymalnego limitu wydatków jednostek sektora finansów
publicznych oraz mechanizmów korygujących nie będą miały zastosowania w przypadkach
wprowadzenia stanu wojennego, stanu wyjątkowego na całym terytorium Rzeczypospolitej

4) Zapewnienie równowagi budżetowej jest wartością konstytucyjną podlegającą ochronie. Wielokrotnie
podkreślał to Trybunał Konstytucyjny, zwracając przykładowo uwagę w wyroku K 18/92 z dnia 30 listopada
1993 r., że zapewnienie równowagi budżetowej jest wartością konstytucyjną, gdyż od niej zależy zdolność
państwa do działania i rozwiązywania jego różnorodnych interesów oraz w wyroku Kp 6/09 z dnia 20 stycznia
2010 r. zauważając, że pilna potrzeba zachowania równowagi budżetowej w warunkach wysoce niekorzystnego
stanu finansów publicznych powoduje, iż sprawą priorytetową jest dochowanie wartości konstytucyjnej
w postaci równowagi budżetowej.


9

Polskiej, stanu klęski żywiołowej na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie,
w którym również nałożona została procedura nadmiernego deficytu. Nie znajduje
uzasadnienia w sytuacjach nadzwyczajnych stosowanie sztywnych reguł dyscyplinujących.
pkt 8 – zmiana o charakterze doprecyzowującym art. 72 ust. 2 ustawy o finansach
publicznych w celu wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych w zakresie obowiązku
klasyfikowania niektórych zobowiązań finansowych wynikających np. z przesunięcia terminu
płatności w czasie za dokonane usługi czy też dostawy towarów, jako tytułu dłużnego
jednostki i zaliczania do długu publicznego
Zmiana ta polega na dodaniu wprost, w delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia
określającego szczegółowy sposób klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do
państwowego długu publicznego stwierdzenia, że szczegółowa klasyfikacja tytułów dłużnych
obejmuje również rodzaje zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych. Jednocześnie
zrezygnowano z wyodrębnienia w delegacji tytułów dłużnych zaliczanych do długu Skarbu
Państwa ze względu na fakt, że dług ten jest częścią państwowego długu publicznego i nie ma
żadnych różnic w zakresie kategorii tytułów dłużnych.
pkt 9 – po art. 78 dodano art. 78a – 78h regulujące możliwość przyjmowania środków
w depozyt lub zarządzanie przez Ministra Finansów
Minister Finansów, działając w imieniu Skarbu Państwa, w celu sfinansowania potrzeb
pożyczkowych budżetu państwa oraz w związku z zarządzaniem długiem Skarbu Państwa
powinien być upoważniony do przyjmowania depozytów. Przyjęcie depozytu będzie miało
charakter czynności cywilnoprawnej.
Agencje wykonawcze, Narodowy Fundusz Zdrowia oraz inne państwowe osoby prawne
utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych powinny
zostać zobowiązane do lokowania wolnych środków w formie depozytu u Ministra Finansów
na zasadach i warunkach określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów. Wybór tych
jednostek podyktowany był tym, iż podmioty te należą do sektora rządowego oraz posiadają
duże nadwyżki niepochodzące z dotacji, których znaczną część lokują w sektorze bankowym.
Ze względu na fakt, że na wskazane wyżej podmioty zostanie nałożony obowiązek lokowania
wolnych środków w formie depozytu u Ministra Finansów, w praktyce wrażliwym elementem
do ustalenia w powyższym zakresie będzie określenie stopy procentowej lokat. Dlatego też
stopa procentowa depozytów powinna zostać ustalona już w ustawie. rodki przyjęte w
depozyt:
1) na okres do 3 dni są oprocentowane w wysokości nie niższej niż stopa depozytowa
Narodowego Banku Polskiego,

10