Poselski projekt ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych

Warszawa, 19 października 2010 r.
BAS-WAPEiM-1731/10

Pan
Grzegorz Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej

Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu
ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (przedstawiciel wnioskodawców:
poseł Lidia Staroń)

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2009 r. Nr 5, poz.
47, ze zmianami) sporządza się następującą opinię:

1. Przedmiot projektu ustawy
Projekt ustawy określa cel spółdzielni mieszkaniowej oraz zawiera
regulacje szczególne, w stosunku do projektowanej ustawy o spółdzielniach,
dotyczące członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej, praw i obowiązków
członkowskich oraz gospodarki spółdzielni mieszkaniowej. Projekt zawiera
przepisy dotyczące praw rzeczowych w odniesieniu do lokali oraz zarządu nimi.
Projekt przewiduje dokonanie zmian w ustawach: z dnia 23 kwietnia 1964 r. –
Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zmianami), z dnia 17 listopada 1964
r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zmianami)
oraz z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz.
903, ze zmianami).
Proponowana ustawa ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia
ogłoszenia.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy
Ze względu na przedmiot projektu ustawy należy wskazać artykuły 107 i
108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) dotyczące zasad
przyznawania pomocy przez państwo.

3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
3.1. Zgodnie z art. 1 ust. 1 projektu celem spółdzielni mieszkaniowej jest
zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków i ich rodzin,
przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów
jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. Artykuły 6 oraz 7
projektu wskazują na sposób wykorzystania pożytków i przychodów z własnej
działalności gospodarczej spółdzielni mieszkaniowej – w pierwszej kolejności
pokrycie wydatków związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości
spółdzielni. Artykuł 1 ust. 7 projektu wskazuje, że w zakresie nieuregulowanym
w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych stosuje się przepisy ustawy o
spółdzielniach1. Zgodnie z proponowanym art. 1 § 4 projektu ustawy o
spółdzielniach (dalej: us) w przypadku, gdy spółdzielnia prowadzi działalność
społecznie użyteczną, a jej działalność gospodarcza ma charakter niezarobkowy
to może być organizacją pożytku publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 24
kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z
2003 r. Nr 96, poz. 873, ze zmianami; dalej: udpp). Artykuł 24 ust. 1 udpp
przewiduje zwolnienie organizacji pożytku publicznego z podatku
dochodowego od osób prawnych, podatku od nieruchomości, podatku od
czynności cywilnoprawnych, opłaty skarbowej i opłat sądowych w odniesieniu
do prowadzonej przez nią działalności pożytku publicznego. Z przepisów art. 1
§ 4 us w zw. z art. 24 ust. 1 udpp wynika, że spółdzielnia prowadząca
działalność pożytku publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 udpp będzie
zwolniona z podatków i opłat wymienionych w tym artykule. Zgodnie z art. 3
ust. 1 udpp działalność pożytku publicznego to działalność społecznie
użyteczna, prowadzona w sferze zadań publicznych, określonych w art. 4 ust. 1
udpp. Sfera zadań publicznych określona w art. 4 § 1 udpp obejmuje np. pomoc
społeczną, w tym pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz
wyrównywania szans tych rodzin i osób, działalność na rzecz osób w wieku
emerytalnym, działalność wspomagającą rozwój gospodarczy, w tym rozwój
przedsiębiorczości, działalność wspomagającą rozwój wspólnot i społeczności
lokalnych oraz działalność na rzecz rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa,
upowszechniania i ochrony praw dziecka. Działalność spółdzielni
mieszkaniowej, realizującej cel zaspokojenia „innych potrzeb członków oraz ich
rodzin”, może obejmować wskazane sfery zadań publicznych należących do
działalności społecznie użytecznej.
Ponadto, spółdzielnie (w tym spółdzielnie mieszkaniowe) jako
organizacje pożytku publicznego będą mogły otrzymywać środki finansowe
pochodzące z 1% podatku dochodowego od osób fizycznych na podstawie art.
27 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.2 Dodatkowo,
zgodnie z art. 24 ust. 2 udpp organizacja pożytku publicznego może, na
zasadach określonych w odrębnych przepisach, nabywać na szczególnych
warunkach prawo użytkowania nieruchomości będących własnością Skarbu
Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

1 W dalszej części opinii przyjęto w rozważaniach treść projektu ustawy o spółdzielniach, wniesiony przez grupę
posłów reprezentowanych przez poseł Lidię Staroń i złożony Marszałkowi Sejmu w dniu 5 października 2010 r.,
2 Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy otrzymane przez organizację pożytku publicznego środki finansowe pochodzące
z 1% podatku dochodowego od osób fizycznych mogą być wykorzystane wyłącznie na prowadzenie działalności
pożytku publicznego.

2
3.2. Możliwość uznania spółdzielni mieszkaniowej za organizacje
pożytku publicznego i wynikające stąd zwolnienia z podatków i opłat należy
ocenić z punktu widzenia zgodności proponowanej regulacji z unijnymi
regułami konkurencji, w szczególności zasadami udzielania pomocy przez
państwo. Artykuł 107 ust. 1 TfUE stanowi, że wszelka pomoc przyznawana
przez państwa członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w
jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji przez
sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest
niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę
handlową między państwami członkowskimi. Za pomoc w rozumieniu art. 107
ust. 1 TfUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznaje także środek,
na podstawie którego władze publiczne przyznają niektórym przedsiębiorstwom
zwolnienie podatkowe, które choć nie obejmuje przekazania środków
państwowych stawia beneficjentów zwolnienia w korzystniejszej sytuacji
podatkowej w stosunku do pozostałych podatników.3
Użyte w art. 107 ust. 1 TfUE pojęcie „przedsiębiorstwo” jest rozumiane
szeroko w unijnym prawie konkurencji. Za przedsiębiorstwo uznawana jest
każda jednostka zaangażowana w działalność gospodarczą, niezależnie od jej
formy organizacyjnej i prawnej oraz źródeł finansowania.4 Działalność
gospodarcza oznacza każdą działalność polegającą na oferowaniu na rynku
towarów lub usług.5 W tym świetle należy uznać spółdzielnie mieszkaniowe za
przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TfUE.6
3.3. Przewidziana w art. 107 ust. 1 TfUE niezgodność pomocy państwa z
rynkiem wewnętrznym wystąpi w przypadku, gdy pomoc: a) zakłóca
konkurencję na rynku lub groził takim zakłóceniem, b) wpływa na wymianę
handlową między państwami członkowskimi. Należy zauważyć, że zakaz
udzielania przez państwo pomocy przedsiębiorstwom nie ma charakteru
bezwzględnego. W szczególności art. 107 ust. 3 TfUE przewiduje możliwość
uznania przez Komisję Europejską niektórych kategorii pomocy za zgodne z
rynkiem wewnętrznym. Skorzystanie z wyłączeń przewidzianych w art. 107 ust.
3 TfUE wymaga jednak notyfikowania Komisji planu przyznania pomocy.
Zgodnie z art. 108 ust. 3 TfUE Komisja jest informowana, w czasie
odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania
lub zmiany pomocy państwa.
3.4. Uzyskanie przez spółdzielnię mieszkaniową, prowadzącą
działalność gospodarczą w jednej ze sfer określonych w art. 4 ust. 1 udpp,

3 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 15 marca 1994 r. w sprawie C–387/92 Banco de Crédito Industrial
SA, ECR 1994, str. I–877.
4 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 23 kwietnia 1991 r. w sprawie C–41/90 Höfner i Elser przeciwko
Macroton GmbH, ECR 1991, str. I–1979.
5 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie C–35/96 Komisja WE przeciwko
Republice Włoskiej, ECR 1998, str. I–3851.
6 Tak też w opinii Nr 44.2009/P/MP do projektu ustawy o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie oraz niektórych innych ustaw, wyrażonej w dniu 4 grudnia 2009 r. przez Prezesa Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów.

3
statusu organizacji pożytku publicznego skutkować będzie nabyciem przez taką
spółdzielnię zwolnień podatkowych przewidzianych w art. 24 ust. 1 udpp oraz
możliwością nabywania na szczególnych warunkach prawa użytkowania
nieruchomości. Uprawnienia te będą stawiać spółdzielnię mieszkaniową, która
uzyskała status organizacji pożytku publicznego, w sytuacji korzystniejszej w
stosunku do innych przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą,
konkurencyjną w stosunku do takiej spółdzielni, a nie mogących skorzystać z
uprawnień przysługujących organizacjom pożytku publicznego. Może to w
konsekwencji prowadzić do naruszenia zakazu przewidzianego w art. 107 ust 1
TfUE
3.5 Stosowanie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 1 §
4 us, oraz w zw. z art. 24 ust. 1 i 2 uopp może prowadzić do naruszenia art. 107
ust. 1 TfUE. Stosowanie art. 1 § 4 us będzie wynikiem uzyskania przez
spółdzielnię mieszkaniową statusu organizacji pożytku publicznego.
Spółdzielnia będzie korzystała z preferencji przewidzianych w art. 24 ust. 1 i 2
uopp z mocy prawa, jedynie w wyniku uzyskania statusu organizacji pożytku
publicznego (postępowanie o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego
organizacji pożytku publicznego nie obejmuje badania ekonomicznych
aspektów prowadzonej działalności podmiotu ubiegającego się o wpis).
Stosowanie ustawy może zatem skutkować powstaniem programu pomocy –
zwolnienia spółdzielni mieszkaniowych uznanych za organizacje pożytku
publicznego z podatków i opłat7 – ex lege z momentem uzyskania przez
spółdzielnię statusu organizacji pożytku publicznego. Wskazane jest zatem
zasięgnięcie opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w
trybie ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach
dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. 2007, Nr 59, poz. 404) w zakresie m.in.
obowiązku notyfikacji projektu Komisji Europejskiej.

4. Konkluzje
4.1. Projekt ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zawiera przepisy
objęte prawem Unii Europejskiej.
4.2. Proponowany projekt w zw. z proponowanym art. 1 § 4 ustawy o
spółdzielniach oraz w zw. z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o
działalności pożytku publicznego i o wolontariacie projektu, po uzyskaniu przez
spółdzielnię mieszkaniową statusu organizacji pożytku publicznego, stanowić
program pomocy. Wskazane jest wystąpienie przez Marszałka Sejmu, zgodnie z
art. 16a ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach
dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. 2007, Nr 59, poz. 404) do Prezesa

7 W kwestii przekazywania 1% podatku dochodowego od osób fizycznych podmiotom posiadającym status
organizacji pożytku publicznego Prezes UOKiK stwierdził, że wsparcie przekazywane przez podatników
organizacjom pożytku publicznego w formie 1% podatku dochodowego od osób fizycznych nie stanowi pomocy
publicznej – opinia Nr 44.2009/P/MP do projektu ustawy o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i
o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw, wyrażona w dniu 4 grudnia 2009 r. przez Prezesa Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

4
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z wnioskiem o wydanie opinii o
projekcie ustawy.
4.3 W pozostałym zakresie projekt nie jest sprzeczny z prawem Unii
Europejskiej.
Dyrektor Biura Analiz Sejmowych


Michał Królikowski

5