Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych

2
indywidualnych rozstrzygnięć pociąga za sobą postrzeganie prawa jako niesprawiedliwego i
utratę zaufania obywateli do państwa.” Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ogólne zasady
wywodzone z art. 2 Konstytucji, w tym zwłaszcza zasada określoności przepisów, winny być
przestrzegane szczególnie restryktywnie w przypadku aktów normatywnych ograniczających
wolności i prawa obywatelskie lub nakładających obowiązki wobec państwa. Dotyczy to zatem
nade wszystko uregulowań z dziedziny szeroko pojmowanego prawa karnego oraz z zakresu
prawa daninowego. Jednocześnie jednak nie wolno zapominać o zasadzie wyłączności ustawy
sformułowanej w art. 217 Konstytucji. Jak podkreślone zostało w wypowiedzi Trybunału, ujęte
w tym przepisie wyliczenie należy rozumieć jako nakaz uregulowania bezpośrednio w ustawie
wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego. W konsekwencji więc do unormowania
rozporządzeniem mogą zostać przekazane jedynie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia
dla konstrukcji poszczególnych danin.
Idąc dalej Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, że z tych samych względów, dla
których niedopuszczalne jest odsyłanie w materii podatkowej do aktów wykonawczych, jako
naruszenie wymagań konstytucyjnych ocenić wypada niejasne i nieprecyzyjne formułowanie
przepisu, wywołujące niepewność po stronie jego adresatów co do przysługujących im praw
lub obowiązków. Stwarza ono bowiem nazbyt szerokie ramy dla organów stosujących prawo,
które w istocie muszą zastępować ustawodawcę. Tymczasem ustawodawca nie może poprzez
niejasne formułowanie przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej
swobody przy ustalaniu zakresu podmiotowego i przedmiotowego ograniczeń wolności oraz
praw zagwarantowanych w Konstytucji. „Założenie to można określić ogólnie jako zasadę
określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki.
Kierując się tą zasadą Trybunał Konstytucyjny reprezentuje stanowisko, iż przekroczenie
pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę
stwierdzenia ich niezgodności zarówno z przepisem wymagającym regulacji ustawowej
określonej dziedziny (…), jak i z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego.”
Według Trybunału, wyjściowym i trwałym założeniem przy ocenie legislacji podatkowej
powinien być pogląd „o względnej swobodzie ustawodawcy w kształtowaniu dochodów i
wydatków państwa”, niemniej na ustawodawcy ciąży także obowiązek „(…) szanowania
proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności
szanowania zasad poprawnej legislacji. Zasady te wymagają m.in. by ustawodawca precyzyjnie
wyjaśnił, jakie znaczenie nadał pojęciu, którym się posługuje.”
„Art. 15 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2a ustawy określa zakres przedmiotowy opłaty
targowej. Wbrew literalnemu brzmieniu art. 15 ust. 2 ustawy, zaskarżony przepis art. 15 ust. 2a
3
ustawy nie stanowi modyfikacji definicji targowiska, lecz z zakresu przedmiotowego opłaty
targowej wyłącza sprzedaż dokonywaną w budynkach lub ich częściach, ale z wyjątkiem tych,
które stanowią targowiska pod dachem oraz hale używane do targów, aukcji i wystaw. Z treści
normatywnej art. 15 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2a ustawy wynika zatem, że opłacie
targowej podlega sprzedaż, dokonywana przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki
organizacyjne niemające osobowości prawnej, w każdym miejscu, które nie jest budynkiem lub
częścią budynku (ulice, przystanki, przejścia podziemne). Jednakże opłacie targowej podlega
sprzedaż w takich budynkach lub ich częściach, które są targowiskami pod dachem lub halami
używanymi do targów, aukcji i wystaw.” Trybunał zauważył ponadto, że w świetle definicji
„budynku”, ujętej w art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, budynkiem
jest „obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, trwale związany z
gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty
oraz dach”. Takimi budynkami będą więc również „targowiska pod dachem” i „hale używane
do targów, aukcji i wystaw”. Tyle że posługując się wykładnią językową art. 15 ust. 2a ustawy,
nie sposób ustalić, które budynki można zakwalifikować do wskazanych kategorii. „Brak
definicji normatywnej powyższych zwrotów prawnych powoduje zwłaszcza istotne trudności
ze wskazaniem kryteriów, na podstawie których można odróżnić budynki lub części
budynków, w których sprzedaż nie podlega opłacie targowej, od «targowisk pod dachem»,
które (…) [mimo iż są budynkami lub częściami budynków] podlegają opłacie targowej.”
Wobec niejasności powołanego przepisu (przede wszystkim w tej w części, w jakiej odnosi się
on do targowisk pod dachem) nie można było zatem przewidzieć skutków prawnych wszystkich
sytuacji faktycznych związanych z prowadzeniem handlu.
Co więcej: wyjaśnienie nasuwających się wątpliwości nie było możliwe także przy
zastosowaniu wykładni systemowej. Otóż z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach
lokalnych wynika, że budynki lub części budynków są również targowiskami. Niepobieranie
opłaty od sprzedaży w budynkach lub częściach budynków stanowi wyłączenie tych miejsc, od
obowiązku świadczenia na rzecz gminy. Z kolei zamieszczony w art. 15 ust. 2a ustawy zwrot:
„z wyjątkiem targowisk pod dachem”, interpretowany w kontekście art. 15 ust. 1 i 2, oznacza,
że opłacie targowej podlega sprzedaż na „targowiskach pod dachem”, w odróżnieniu od
targowiska w budynkach lub częściach budynków. Prowadzi to więc do rozbieżnych
wniosków: z jednej strony opłacie targowej nie podlega sprzedaż na targowiskach będących
budynkami lub częściami budynków, czyli w obiektach budowlanych pod dachem (art. 1a
ust. 1 pkt 1 ustawy), z drugiej natomiast – sprzedaż na targowiskach pod dachem pozostaje
przedmiotem opłaty targowej. Innymi słowy, na podstawie wykładni systemowej, omawianej
4
opłacie podlegałaby sprzedaż na targowiskach pod dachem, które to oprócz owego dachu nie
mają innych cech budynków (np. fundamentów bądź też trwałego związania z gruntem).
Jednak w opinii Trybunału Konstytucyjnego brzmienie art. 15 ust. 2a ustawy sugeruje taką
interpretację, w myśl której opłacie targowej nie podlega sprzedaż dokonywana w budynkach
lub częściach budynków, z wyjątkiem „targowisk pod dachem”, będących także budynkami lub
częściami budynków.
Niezbędnych odpowiedzi – w ocenie Trybunału – nie dostarczała również Klasyfikacja
rodków Trwałych, na którą to powoływano się w orzecznictwie w związku z odesłaniem
zawartym w § 65 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia
29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).
Mianowicie: klasyfikacja ta ma wprawdzie znaczenie dla ustalenia przynależności danego
budynku do odpowiedniego rodzaju budynków, aczkolwiek nie przesądza sama przez się czym
są „targowiska pod dachem”, zaliczając jedynie tę kategorię do „budynków handlowo-
usługowych” umieszczonych w grupie 1, podgrupie 10, rodzaju 103. Jak zastrzegł zresztą
Trybunał Konstytucyjny w sprawie rozpoznanej pod sygnaturą akt K 32/99, klasyfikacja
nazywa, grupuje i numeruje zjawiska występujące w rzeczywistości i z tego względu nie ma
mocy sprawczej. „Treść klasyfikacji statystycznej GUS nie decyduje bowiem o żadnym z
elementów konstrukcji podatkowej. (…) klasyfikacje nie tworzą norm prawa obowiązującego,
lecz są zbiorem nazw i definicji (…)”.
Ostatecznie zatem sąd konstytucyjny uznał, że art. 15 ust. 2a ustawy o podatkach i
opłatach lokalnych obarczony jest poważną wadą polegającą na niemożności jednoznacznego
wskazania desygnatów pojęcia „targowisko pod dachem”. Według Trybunału, wada ta w pełni
uzasadnia uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu, ponieważ w
sferze prawa daninowego nie można domniemywać istnienia obciążeń. Pomimo zasady
powszechności opodatkowania, mającej swe źródło w art. 84 Konstytucji, zakazane jest
rozszerzające interpretowanie przepisów nakładających obowiązek płacenia danin publicznych.
2.3. Wyrok wywołuje skutki prawne z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia
orzeczenia, tj. z dniem 19 czerwca 2011 r.
5
3. Cele i zakres projektowanej ustawy
Mając na uwadze konieczność wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego,
kierując się brzmieniem sentencji wyroku oraz motywami jego uzasadnienia, proponuje się,
aby nowelizacja ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych polegała po
pierwsze: na zmianie brzmienia art. 15 ust. 1, a więc na wprowadzeniu czytelnej regulacji co
do zakresu przedmiotowego opłaty targowej, oraz na dodaniu w wymienionym art. 15
kolejnego ustępu wskazującego kryteria, w oparciu o które rady gmin będą mogły różnicować
stawki opłaty targowej w uchwałach podejmowanych zgodnie z art. 19 pkt 1 lit a ustawy.
Po drugie, projektowana ustawa zakłada uchylenie przepisów art. 15 ust. 3 i art. 16 ustawy o
podatkach i opłatach lokalnych.
Warto w tym miejscu podkreślić, iż rozstrzygając o dalszym obowiązywaniu art. 15
ust. 2a, a tym samym pozostawiając ustawodawcy czas na naprawienie systemu prawnego,
Trybunał zasugerował potrzebę dostosowania opłaty targowej do dokonującej się ewolucji
stosunków ekonomicznych. Stąd też propozycja nowelizacji ustawy o podatkach i opłatach
lokalnych nie ogranicza się tylko do nowego uregulowania materii objętej zakwestionowanym
przepisem, ale zmierza w szczególności do jasnego określenia zakresu przedmiotowego opłaty
targowej, co przyczyni się z kolei do wyeliminowania wątpliwości pojawiających się na
gruncie obecnie obowiązującego art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2a ustawy.
Zatem, inaczej niż to było dotychczas ustawa o podatkach i opłatach lokalnych ma
precyzować, iż opłacie targowej podlega jedynie sprzedaż dokonywana w miejscach wyraźnie
wskazanych w uchwale rady gminy – chodzi o określenie z góry terenów położonych na
obszarze danej gminy, w przypadku których podjęcie aktywności polegającej na zawieraniu
transakcji sprzedaży wiązać się będzie z obowiązkiem świadczenia na rzecz tejże gminy.
Opisywane uściślenie powinno być wystarczająco klarowne z punktu widzenia adresatów
normy, którzy zyskają dzięki niemu pewność co do konieczności uiszczania opłaty targowej
lub braku takiego obowiązku, a ponadto winno także sprzyjać uporządkowaniu przestrzeni
publicznej wobec spodziewanego wzrostu zainteresowania gmin kwestią lokalizacji targowisk.
Jednocześnie regulacja ta nie będzie wywoływała takich kontrowersji jak te, które towarzyszą
aktualnemu rozwiązaniu umożliwiającemu pobór opłaty targowej – co do zasady – wszędzie,
gdzie prowadzi się handel, tzn. bez względu na to, czy w świetle innych przepisów sprzedaż
jest tam dozwolona. Skądinąd podobne zastrzeżenia zgłaszane były w stosunku do wcześniej
obowiązującego uregulowania, które co prawda odwoływało się do form, w jakich dokonywano
sprzedaży, ale czyniło to tylko przykładowo (por. art. 15 ust. 2 ustawy, w brzmieniu sprzed
6
nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 30 października 2002 r. o zmianie ustawy o podatkach i
opłatach lokalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 200, poz. 1683).
Dlatego posłużenie się tego typu egzemplifikacją dla zdefiniowania pojęcia targowiska i w
konsekwencji dla ustalenia zakresu przedmiotowego opłaty targowej nie byłoby celowe.
Zasadne jest natomiast utrzymanie wyłączenia dotyczącego sprzedaży dokonywanej w
budynkach lub w ich częściach, czyli w sklepach, a także w galeriach, centrach handlowych
itp. (art. 15 ust. 2a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych). Odpowiada to bowiem w pełni
istocie opłaty targowej (zwłaszcza zaś znaczeniu, jakie nadaje się jej intuicyjnie) i nie będzie
rodzić problemów interpretacyjnych z uwagi na wyraźne zdefiniowanie pojęcia budynku w art.
1a ust. 1 pkt 1 ustawy. Rezygnując przy tym ze zwrotu zakładającego obłożenie opłatą targową
sprzedaży dokonywanej na „targowiskach pod dachem” oraz w „halach używanych do targów,
aukcji i wystaw”, projekt czyni zadość wskazaniom Trybunału Konstytucyjnego.
Dla spójnego ukształtowania opłaty targowej pożądane jest również uchylenie art. 15
ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przepis ten stanowi bowiem, że przedmiotową
opłatę pobiera się niezależnie od innych należności związanych z korzystaniem z urządzeń
targowych oraz ze świadczeniem pewnych usług przez prowadzącego targowisko. W istocie
analizowane postanowienie (mimo użytego w nim sformułowania „należności przewidziane w
odrębnych przepisach”) odnosi się do opłat określonych w umowach cywilnoprawnych, które
pozostawione są swobodzie zobowiązaniowej stron. Wobec tego ustawa regulująca problem
danin ponoszonych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego nie musi zajmować się tą
kwestią.
Dodanie kolejnego ustępu w art. 15 ma zapobiec powstawaniu wątpliwości odnośnie
do przysługiwania radom gmin uprawnienia polegającego na różnicowaniu stawek opłaty
targowej. Jakkolwiek kwestia ta została pozytywnie rozstrzygnięta w orzecznictwie sądów
administracyjnych (w tym w wypowiedziach Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok
z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 733/97), to nie da się wykluczyć sporów na
tle uchwał wprowadzających kilka różnych stawek, w zależności chociażby od asortymentu
towarów czy umiejscowienia stoiska w określonej strefie na terenie targowiska. Wypada więc
tę sprawę wyraźnie uregulować na poziomie ustawowym. Niemniej aby zbytnio nie krępować
rad gmin w tym aspekcie, a nade wszystko aby nie tworzyć przeszkód dla dopasowywania
stawek opłaty targowej do warunków społeczno-gospodarczych występujących na obszarze
poszczególnych jednostek, proponuje się wymienienie jedynie kilku najistotniejszych kryteriów
(zwrot „w szczególności”, którym posługuje się dodawany przepis ustępu 4, umożliwi zatem