Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2011

11. Ograniczenie zakresu działania zaproponowanej reguły wyłącznie do wydatków o
charakterze uznaniowym jest problematyczne. Podział wydatków na prawnie
zdeterminowane oraz uznaniowe nie jest jednoznaczny, o czym świadczyć mogą
różnice pomiędzy zestawieniami kategorii wydatków prawnie zdeterminowanych
zawartych w uzasadnieniach do projektów ustaw budżetowych na lata 2000-2007 oraz
projektu na rok 2011. Co więcej, lista pozycji wydatków prawnie zdeterminowanych
przedstawionych w Uzasadnieniu do projektu Ustawy jest inna niż lista zawarta w
projekcie Ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych i niektórych innych ustaw.9
12. Należy także zauważyć, że teoria oraz wyniki badań empirycznych wskazują, że reguły
wydatkowe sprawdzają się przede wszystkim jako narzędzie utrzymania już osiągniętej
dyscypliny fiskalnej oraz zapobiegania procyklicznemu kształtowaniu polityki fiskalnej.
W krajach, gdzie działanie reguł wydatkowych uznawane jest za skuteczne, zostały one
wprowadzone po uprzednim przeprowadzeniu zacieśnienia fiskalnego10. Reguły te nie
przyczyniają się natomiast same z siebie istotnie do obniżania deficytu budżetowego.11
13. Ograniczony zakres działania reguły wydatkowej sprawia, że w skali sektora finansów
publicznych relacja wydatków (w ujęciu kasowym) do PKB ma wzrosnąć z 45,9% w
2010 r. do 46,6% w 2011 r., co wynikać będzie przede wszystkim ze wzrostu wydatków
majątkowych, związanych z wykorzystaniem funduszy UE. Od momentu przystąpienia
Polski do Unii Europejskiej nastąpił bardzo znaczący wzrost udziału nakładów brutto na
środki trwałe w wydatkach publicznych – ich relacja do PKB wzrosła z 3,3% w 2003 r.,
do 5,2% w 2009 r.
IV. Sytuacja sektora finansów publicznych
14. Zgodnie z Uzasadnieniem do projektu Ustawy, deficyt sektora finansów publicznych w
ujęciu kasowym obniży się w 2011 r. z 6,3% PKB notowanych w 2010 r. do 5,0% PKB.
Bardziej kompleksową i metodologicznie spójną miarą jest wynik w ujęciu ESA9512,

9 Ponadto, na zmniejszenie dynamiki wydatków o charakterze uznaniowym w 2011 r. dość istotnie
oddziałuje niższe współfinansowanie dopłat bezpośrednich dla rolników, finansowane ze środków krajowych.
Biorąc pod uwagę, że zmniejszenie to ma charakter obligatoryjny i wynika z ustalonego w ramach negocjacji
akcesyjnych harmonogramu zwiększania poziomu dopłat z budżetu UE, otrzymywanych przez rolników z
nowych krajów członkowskich, wątpliwości budzi potraktowanie tej kategorii wydatków jako uznaniowych.
10 Ljungman G., Expenditure Ceilings – A Survey, IMF Working Paper 282, 2008
11 X. Debrun, L. Moulin, A. Turrini, J. Ayuso-i-Casals, M. S. Kumar, Tied to the mast? National fiscal rules
in the European Union, Economic Policy, Vol. 23, Issue 54, 2008
12 Ze względu na niedoskonałości metodologiczne, deficyt w ujęciu kasowym nie oddaje prawdziwego
obrazu sytuacji sektora finansów publicznych. Mierzony w ten sposób poziom deficytu jest zaburzony m.in.
6/11

powszechnie stosowany przy analizowaniu sytuacji finansów publicznych w krajach
UE. Zgodnie z jesienną notyfikacją EDP przekazaną przez GUS do Eurostatu, w 2010 r.
deficyt w ujęciu ESA95 może wynieść 7,9% PKB. Natomiast w 2011 r., według
aktualnych wypowiedzi przedstawicieli Rządu, ma ukształtować się na poziomie 6,5%
PKB13. W świetle aktualnych danych i prognoz, powyższy scenariusz wydaje się
realistyczny.
15. Realizacja projektu Ustawy w przedstawionym kształcie będzie oznaczała utrzymanie,
obserwowanej w ostatnich latach, praktyki przesuwania deficytu z budżetu państwa do
innych jednostek sektora finansów publicznych. Projekt Ustawy przewiduje wzrost
deficytu FUS, wynikający z przyjęcia dotacji z budżetu państwa na poziomie
niewystarczającym do pokrycia różnicy pomiędzy dochodami własnymi Funduszu, a
jego wydatkami na świadczenia. Ponadto, zakłada utrzymanie obecnego modelu
finansowania budowy dróg publicznych, poprzez zaciąganie zobowiązań przez Krajowy
Fundusz Drogowy.14 Praktyki obciążania innych jednostek wydatkami ponoszonymi
wcześniej przez budżet państwa, a także zmniejszanie deficytu budżetu państwa
poprzez jednorazowe wpływy, ograniczają przejrzystość finansów publicznych i
utrudniają analizę polityki fiskalnej prowadzonej przez Rząd.
16. Zgodnie z przedstawionym projektem Ustawy, deficyt funduszy celowych wzrośnie z
4,7 mld zł w br. do 6,3 mld zł w 2011 r., do czego w największym stopniu przyczyni się
ujemne saldo Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Różnica pomiędzy dochodami
własnymi FUS (wpływy) wraz z refundacją transferów do OFE i dotacją celową z
budżetu państwa a wydatkami ogółem Funduszu, która w latach 2005 - 2007 była bliska
zeru, w 2009 r. wyniosła ok. -15 mld zł. Tak głęboka nierównowaga wiązała się z

przez przychody z prywatyzacji (w części trafiającej do funduszy związanych z prywatyzacją i stanowiącej ich
dochód) i saldo środków europejskich. Powyższa miara nie uwzględnia również wyniku Krajowego Funduszu
Drogowego, który ze względu na rosnące inwestycje drogowe notuje coraz wyższy deficyt. Należy też zwrócić
uwagę, że w ujęciu kasowym, przepływy środków zgromadzonych w Funduszu Rezerwy Demograficznej
zasilające FUS w latach 2010-2011 traktowane są jako przychód zmniejszający deficyt FUS, podczas gdy w
ujęciu memoriałowym jest to przekaz środków pomiędzy jednostkami sektora, nie wpływający na saldo sektora.
13 Zatem powyżej wyniku planowanego na 2011 r. w Programie Konwergencji – Aktualizacja 2009 (5,9% PKB).
14 Zgodnie z metodologią krajową, Krajowy Fundusz Drogowy nie jest zaliczany do sektora finansów
publicznych, natomiast według zasad ESA95, fundusz ten należy do sektora. W 2009 r. wydatki KFD wyniosły
13,4 mld zł, zaś na koniec roku stan jego zadłużenia wyniósł 19,0 mld zł. W 2010 r. wydatki KFD mają wynieść
32,3 mld zł, zaś wpływy z tytułu kredytów i emisji obligacji 18,9 mld zł. (Źródło: dane za 2009 r. - „Analiza
wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2009 roku”, Najwyższa Izba Kontroli; 2010 r. -
odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury na interpelację poselską nr 12564, przedstawiona
w Sejmie w dn. 30.11.2009). Projekt Ustawy budżetowej na rok 2011 oraz sprawozdania z wykonania ustaw
budżetowych za poprzednie lata nie zawierają informacji o wysokości wydatków i zobowiązań KFD.
7/11

założoną kwotą dotacji z budżetu państwa do FUS, niewystarczającą do sfinansowania
skutków obniżki składki rentowej, na co dodatkowo nałożyło się osłabienie przychodów
FUS wynikające ze spowolnienia gospodarczego. Zgodnie z planem finansowym tego
funduszu celowego, zawartym w projekcie Ustawy, luka ta w latach 2010-2011 utrzyma
się na poziomie ok. 11 mld zł. W dokumencie przyjęto zatem, że w nadchodzącym roku
dotacja z budżetu państwa znowu nie wystarczy do pokrycia różnicy pomiędzy
wpływami ze składek i wydatkami Funduszu. Założono, że Fundusz zostanie ponownie
zasilony transferem z Funduszu Rezerwy Demograficznej15. Biorąc pod uwagę, iż
środki gromadzone w FRD miały być przeznaczone na łagodzenie fiskalnych skutków
starzenia się społeczeństwa, których nasilenia należy spodziewać się dopiero w
nadchodzących dekadach, wydawanie drugi rok z rzędu znaczącej części
zgromadzonych w FRD środków na bieżącą obsługę emerytur nie sprzyja
długookresowej stabilności finansów publicznych. Planowany transfer z FRD nie
zrównoważy budżetu FUS. Zgodnie z planem, FUS w 2011 r. będzie zadłużał się wobec
budżetu państwa i banków komercyjnych. W rezultacie pod koniec 2011 r. łączne
zadłużenie FUS wobec budżetu państwa ma wynieść 13,9 mld zł, a wobec banków
komercyjnych 1,6 mld zł.
17. Zgodnie z projektem Ustawy, deficyt podsektora samorządowego pozostanie w 2011 r. na
wysokim poziomie (0,7% PKB w ujęciu kasowym). Sytuacja finansowa jednostek
samorządu terytorialnego uległa w ostatnich latach znacznemu pogorszeniu, m.in. ze
względu na spowolnienie gospodarcze ograniczające dochody podatkowe oraz ubytek
wpływów z PIT, wynikający ze zmian w systemie podatkowym16 (łączny wpływ na
dochody samorządów ok. 0,6% PKB). Jednocześnie dynamika wydatków samorządów
utrzymywała się i nadal pozostaje na wysokim poziomie, w dużym stopniu ze względu na
współfinansowanie projektów unijnych.17 Sytuacja tego podsektora zarówno w 2010 r., jak
i 2011 r. stanowi potencjalne ryzyko wzrostu deficytu sektora finansów publicznych w
stosunku do przewidywań.


15 W 2010 r. transfer z FRD do FUS wyniósł 7,5 mld zł, natomiast na 2011 r. zaplanowano przekazanie
środków w kwocie 4,0 mld zł.
16 Zmianą skali podatkowej tego podatku oraz wprowadzeniem ulgi z tytułu wychowania dzieci.
17 Zgodnie ze Sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa za 2009 r., wydatki jednostek samorządu
terytorialnego na współfinansowanie programów i projektów unijnych wyniosły 4,6 mld zł.
8/11

V. Budżet zadaniowy
18. Podobnie jak w latach wcześniejszych Uzasadnienie do projektu Ustawy budżetowej na
rok 2011 zawiera zestawienie projektowanych wydatków budżetu państwa w układzie
zadaniowym. W porównaniu do dotychczasowych prezentacji ten układ wydatków
został wzbogacony o dwa elementy. Pierwszym z nich jest wskazanie kwoty środków,
jakie zostały przypisane realizacji danego zadania z budżetu środków europejskich oraz
wskazanie dysponenta tych środków. Pozwala to na ustalenie jak angażowane są środki
europejskie w realizację zadań przypisanych do poszczególnych priorytetowych funkcji
państwa. Drugim nowym rozwiązaniem jest próba omówienia ryzyk towarzyszących
realizacji zadań zapisanych w układzie zadaniowym budżetu państwa. Jednak te oceny
ryzyka nie są precyzyjne, co wynika z jednej strony z pionierskiego charakteru
przedstawionych w projekcie ocen, a z drugiej ze sposobu doboru mierników realizacji
zadań.
19. Większość zadań jest realizowana przez kilku dysponentów jednocześnie. Każdy z nich
samodzielnie określa miernik, który ma charakteryzować prace wykonane i
sfinansowane przez tego dysponenta. W konsekwencji liczba mierników, jakie opisują
zadanie jest funkcją liczby dysponentów zaangażowanych w finansowanie danego
zadania. Niejednokrotnie tak ustalone mierniki nie stanowią spójnej całości. Nie jest
więc jasne, czy wydanie środków przypisanych realizacji zadania przez jednego z
dysponentów można utożsamiać z wykonaniem zadania zapisanego w projekcie ustawy
budżetowej. Powstaje pytanie, jak oceniać takie cząstkowe realizacje, a ściślej
wydatkowanie środków.
20. Opis wydatków budżetu państwa w układzie zadaniowym należy – na obecnym etapie
wprowadzania w życie tej metody prezentacji budżetu państwa – oceniać jako kolejny krok
na drodze do wypracowania spójnej koncepcji budżetu zadaniowego, przy czym należy
mieć na uwadze słabości tej koncepcji. Pierwsza z nich wynika ze struktury podziału
kompetencji między jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych, a
zwłaszcza pomiędzy jednostkami administracji rządowej. Przygotowanie projektu ustawy
budżetowej w układzie zadaniowym powinno być poprzedzone przeanalizowaniem układu
kompetencji w kierunku zmniejszenia liczby współwykonawców poszczególnych zadań
lub wskazania, który z dysponentów powinien uzyskać możliwość koordynacji w grupie
wykonawców. Druga słabość jest związana ze sposobem formułowania celów i wyborem
9/11

mierników ich realizacji. W przypadku istnienia grup wykonawców mierniki powinny być
tak dobrane, aby można było na ich podstawie ocenić, czy środki publiczne zostały wydane
efektywnie przez każdego z dysponentów.
21. Ustawa o finansach publicznych przewiduje, że już w 2013 r. budżet państwa będzie
prezentowany, uchwalany i wykonywany w układzie zadaniowym, zatem niezbędne są
dalsze, intensywne prace nad określeniem kształtu ustawy budżetowej, prezentującej
dochody i wydatki budżetu państwa w nowym układzie.
VI. Potrzeby pożyczkowe oraz dług publiczny
22. Projekt Ustawy budżetowej na rok 2011 przewiduje redukcję potrzeb pożyczkowych
netto budżetu państwa z poziomu 79,1 mld zł w 2010 r. do 57,1 mld zł w 2011 r., po ich
dynamicznym wzroście w latach 2008-2010. Ocena tendencji w kształtowaniu się tej
kategorii budżetowej w porównaniu do lat ubiegłych jest utrudniona ze względu na
wystąpienie czynników jednorazowych oraz wprowadzenie zmiany systemowej.
Czynniki te istotnie wpływają na kształtowanie się poziomu potrzeb pożyczkowych
netto budżetu państwa w bieżącym i przyszłym roku. Po pierwsze, planowany poziom
przychodów z prywatyzacji w latach 2010-2011 jest znacząco wyższy niż w latach
ubiegłych. Ponadto, zmniejszono odpisy z przychodów brutto z prywatyzacji na rzecz
Funduszu Reprywatyzacji oraz Funduszu Restrukturyzacji Przedsiębiorców,18 co
skutkuje wzrostem udziału przychodów netto w przychodach brutto. Po drugie, w
kierunku zmniejszenia potrzeb pożyczkowych netto w 2010 r. oddziałuje przekazanie
do FUS środków z Funduszu Rezerwy Demograficznej. Analogiczna operacja
planowana jest także w 2011 r. Po trzecie, w 2009 r. dokonano zmiany systemowej, w
wyniku której ciężar finansowania inwestycji zawartych w Programie Budowy Dróg
Krajowych na lata 2008-2012 został przeniesiony z budżetu państwa na Krajowy
Fundusz Drogowy, co wpłynęło na zmniejszenie poziomu potrzeb pożyczkowych
budżetu państwa.19

18 Na mocy ustawy z dnia 29 kwietnia 2010 r. o zmianie ustaw: o komercjalizacji i prywatyzacji oraz
przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych (Dz.U. 2010 Nr 108 poz. 685) zmniejszono
wymiar odpisu w latach 2010-2011: w przypadku Funduszu Reprywatyzacji z 5% do 1,5%, a w przypadku
Funduszu Restrukturyzacji Przedsiębiorców z 15% do 3%. Od 1 stycznia 2012 r. zmiany wysokości odpisów na
te fundusze będą określane w ustawie budżetowej.
19 Na mocy ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym
Funduszu Drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 2009 Nr 86 poz. 720).
10/11